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第 1 章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
在党的十八大以来持续的高压反腐背景下，党和政府逐渐加大了治理公务员“不作为”现象的力度。李克强同志说：“尸位素餐本身就是腐败，不作为的‘懒政’也是腐败！”①党的十八届四中全会提出：“坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政。”②党的十八届五中全会提出：“坚持全面从严治党、依规治党，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，巩固反腐败斗争成果，健全改进作风长效机制，着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，着力解决一些干部不作为、乱作为等问题，积极营造风清气正的政治生态，形成敢于担当、奋发有为的精神状态，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明，为经济社会发展提供坚强政治保证。③”中共中央组织部印发《关于深化县级“三严三实”专题教育着力解决基层干部不作为乱作为等损害群众利益问题的通知》，要求认真贯彻落实习近平总书记重要批示精神，在县级“三严三实”专题教育中，着力解决基层干部不作为、乱作为等损害群众利益问题。④乡镇政府作为我国最低级别的政权，不仅要直面群众解决问题，还要落实上级要求，对于基层治理具有重要的作用。在反腐的大背景下，一些乡镇领导干部“不作为”的现象严重影响了党和政府的政策落实。因此，为了有效解决乡镇领导干部“不作为”的问题，应对乡镇领导干部“不作为”现象的原因和治理进行研究。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究现状
国外关于乡镇领导干部“不作为”现象的论文比较少，主要是关于反腐败、行政“不作为”的界定、原因和治理的研究。国外的相关研究主要体现在以下三个方面：对于腐败的定义，内森尼尔·莱夫认为腐败是指集团或个人用来影响行政部门执法活动的越过法律规定的行为。①而对于腐败的成因,权利腐败理论对腐败原因解释的基本命题是：公权力是腐败的根源。该理论认为拥有不受制约的权力会造成腐败现象的猖獗。亨廷顿认为腐败与经济发展呈正相关关系，经济越发达、现代化越剧烈，腐败也就更为盛行。②对于腐败的治理，托克维尔认为“一个活跃、强大和警觉的公民社会，是制约公权力、防范腐败行为的有力屏障。”③他提出要重视非政府组织对于腐败的治理的重要作用。对于国外关于行政不作为的研究，主要是从法律条文中进行总结。俄国刑法教科书把公务员的行政行为分为积极行为与消极行为:也就是行政作为与行政不作为，又把公务员行政不作为行为分为两种，即慢作为或完全不作为。这两种行政不作为的前提是法律要求实行某种作为，当没有履行作为时，才会构成行政不作为④。日本学界把行政不作为区分为行政法上的不作为和宪法上的不作为,公务员行政不作为现象主要是指行政法上的不作为，在这里并不是指公务员什么都不做，而是指公务员在规定的职责中没有履行的部分。⑤美国法律规定:公务员的行政行为义务内容包括行政许可、决定、制裁和救济行为,而公务员行政不作为行为则是指行政机关对其行政行为义务所采取的否定行为。英国法律规定公务员行政不作为是指行政机关及其职务人员的在规定时间内不予行政相对人的明确答复,另外公务员行政不作为行为的内容还包括公务员提出申请人不能接受的附加条件,保持模棱两可的不确定态度,不表明自己的态度、避免直接答复等。
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第 2 章 乡镇领导干部“不作为”现象的理论分析
2.1 乡镇领导干部“不作为”现象的内涵
2.1.1 乡镇领导干部“不作为”的概念界定
乡镇领导干部应从级别和职能两方面进行界定。我国《公务员法》中规定：在乡镇，乡科级正职和乡科级副职为领导职务层次。赵树凯认为，乡镇是指县以下的农村行政区域，乡镇政府是国家最低一级政权。乡镇领导干部则是指副科级以上乡镇领导人员的集合。乡镇党委和政府构成乡镇的基本权力结构。①本文将对乡镇范围做出补充，将街道办事处也纳入这一范围。冯军旗也采取类似的划分方法，他将基层领导干部按照级别分为四级：副科级，正科级，副处级，正处级，领导干部的组织结构呈四层金字塔状。每一层级都分布不同的职位，呈现政府序列职位多，党委序列职务少的党政分立格局。他认为只有进入副科级才算是领导干部，而副科级之下人员庞大的股级干部只是中层，不算领导干部序列。②从职能来看，乡镇的领导班子包括政府、党委、人大和政协，本文研究对象为乡镇（包括街道办）政府中副科级以上的公务员个人或群体。法学视角下对于行政不作为的定义，总结现有的研究成果，大体可以概括为四种划分方式：一是从行政程序上是否有实质性的行政行为来区分行政不作为与行政作为，这种主张认为行政主体只要做出了连续的有实质性的程序行为，都应该算作是行政作为，而没有从程序上表现出积极的作为行为，就是行政不作为。这种主张更看重的形式上的作为，而不是内容或者实际效果上的作为。③二是从行政主体是否违法的角度来区分行政不作为与行政作为，这种主张认为行政主体所有的不作为行为都是违法的，不存在合法的不作为行为。行政不作为就是指行政主体负有法定的作为义务却拒绝履行作为义务的违法行为。④三是从作为内容实质上来区分行政作为与行政不作为，可能行政主体在形式上表现出积极作为的状态，但实际效果却是不作为的，也应该界定为行政不作为。⑤四是从审查评价的主张来区分行政不作为与行政作为，认为是否属于行政不作为应该从审查后的结果来判定，而不是从是否存在某种可能性来判断。对于行政主体的职务行为是否存在行政不作为，应该由特定的机关部门判断，其他人无权做出结论。①本文认为“不作为”应该从是否有实质作为内容，是否产生了消极结果来判断，而不是从是否有作为形式来区分，即认为乡镇领导干部想作为却不善作为也是“不作为”。本文主要是在权责关系视角下对乡镇领导干部“不作为”现象进行界定，根据权责一致的原则，有权必有责，权责要对等。对权力界限的厘清明确了政府哪些行政职权事项不能为，而对责任的明确规定了政府哪些行政职权事项必须为，没有履行法定职责也就是“不作为”。党的十八届四中全会指出：“法无授权不可为，法定职责必须为。”②因此，本文认为乡镇领导干部“不作为”是指乡镇政府副科级以上的公务员个人或群体没有履行或者消极履行职责的行政行为。
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2.2 乡镇领导干部“不作为”现象治理的基本理论
“治理”，原意是控制、引导和操纵。世界银行于 1989 年在《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》中阐述了治理的要义，至此治理在学术界迅速传播开来，激起了热烈的讨论，以至于出现到处是治理的局面。治理理论兴起于 20 世纪 90年代，其背后凸显的当时社会和经济的重大转型。20 世纪中后期，全球化趋势不断加强，地方化趋势也顺应而生，以中央政府为基本依托的管理体系开始动摇，去中心化、地方自治和公民参与成为了广大人民群众的呼声。治理理论的产生与当时的社会背景息息相关，社会转型所造成的各种不可治理性需要治理理论做出有效的回应。全球治理委员会认为，治理是各种公共机构和私人一起管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使各不相同和相互冲突的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。①随着新公共管理理论的不断发展，治理理论开始对新公共管理理论进行改造，并逐渐兴起。罗茨从各个方面对新公共管理理论进行批评，并试图从治理的角度分析和解决新公共管理的内在矛盾。②理查德·博克斯指出治理理论应坚持四种原则：民主原则、规模原则、理性原则、责任原则。③这也是乡镇领导干部进行基层治理时应该坚持的原则，尤其是民主原则与责任原则，能够很好地规避乡镇领导干部“不作为”现象。当代西方治理的理论与实践，对政府、公民社会和公民等各方参与治理主体的素质，都有着较高的要求。首先是对领导干部的能力有着较高的要求，乡镇领导干部“不作为”现象一个重要原因就是能力不足导致无法作为，这就需要政府不同部门之间加强合作，而且可以适当向公民社会求助。其次，治理理论对公民素质也有着较高的要求，包括积极的政治态度和基础的政治素质，乡镇工作经常因为公民的不配合不理解导致很难开展，所以治理乡镇领导干部“不作为”现象，同时需要公民素质的提高。总之，基层治理是一个系统的体系，是参与治理的各个主体之间积极合作、互动共赢的结果①，这就需要乡镇领导和公民社会的共同努力。#p#分页标题#e#
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第 3 章 乡镇领导干部“不作为”现象的现状分析........18
3.1 乡镇领导干部“不作为”的治理成绩........18
3.2 乡镇领导干部“不作为”的表现........22
3.3 乡镇领导干部“不作为”的原因分析........24
3.3.1 历史中“不作为”思想的残余遗留..........24
3.3.2 乡镇领导干部自身能力不足......25
3.3.3 当前基层政治体制存在缺陷......26
第 4 章 乡镇领导干部“不作为”现象的治理对策........29
4.1 借鉴古代治理“不作为”的经验........29
4.2 全面提高乡镇领导干部素质........30
4.2.1 开展职业道德教育......30
4.2.2 强化干部能力培训......30
4.3 深化基层行政体制改革........31
4.4 加强配套监督制度建设........31
4.5 完善干部工作激励机制........34
第 4 章 乡镇领导干部“不作为”现象的治理对策
4.1 借鉴古代治理“不作为”的经验
4.1.1 勤于考课
治理乡镇领导干部“不作为”现象可以借鉴古代治理“不作为”的经验。古代政治开明，很多朝代十分注重对懒政庸政、懒官庸官的治理。要了解古人如何治理官员的“不作为”现象，首先需要了解古代的考课制度。作为我国古代官吏管理制度的一个十分重要的组成部分，考课制度对于当前公务员“不作为”现象的治理具有重要的借鉴作用。考课是对官吏进行的督课与考察，在不同的朝代既有不同的考核标准，也有不同的说法，比如考察、考功等名称，类似于今天的考核。提到考课就不得不提奖惩，奖惩官员的依据就是官员考课的具体结果，通过考课与奖惩的紧密结合，鼓励官员积极作为，惩罚官员“不作为”。明确的奖惩制度是对考课制度有效运转的前提和重要保障，考核制度与奖惩制度之间的互动与合作促进了对官员造福于民的积极行为。考课奖惩制度在我国有着悠久的历史，在人才考课方面，古代主张在实际活动中考察人才、主张考核政绩、主张考核要全面、主张考核要重视民意和务实。对于乡镇领导干部“不作为”现象的治理，可以在完善考核机制时借鉴古代考课制度，要倡导开放式考核，提高考核主体的素质，考核需坚持德才兼备的原则，考核指标的设定，要科学合理，从而改变当前乡镇领导干部“多做多错，少做少错”的局面。
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总结
党的十八届三中全会以来，基层领导干部“不作为”现象在党和政府的方针政策文件中反复被重点提及，然而从公共管理学的视角下对“不作为”现象的研究还比较少。本文将尝试从公共管理学的视角下对基层领导干部“不作为”现象进行研究，并将研究对象具体在乡镇政府领导干部。对乡镇领导“不作为”现象的分析，包括了现阶段治理取得的成绩，访谈基层公务员和案例分析。分析乡镇领导干部“不作为”原因，除了考虑外部体制原因外，重点探究了乡镇领导的心理原因和思想原因，对于乡镇领导干部“不作为”现象的治理，针对原因提出了相应的对策。总的来说，本文对乡镇领导干部“不作为”现象分析得比较完整，从理论、原因分析到治理对策研究尽可能兼顾到可能考虑到的方面。由于本人水平及客观原因的限制，本文还存在一些不足。首先，在进行访谈时，访谈对象的数量和级别都不太理想,结果可能有些片面性；其次，由于缺乏基层工作经历，本文提出的治理对策不够具体，创造性不够。理论往往需要实践来验证，本人也有意继续对乡镇领导干部“不作为”这一现象进行深入研究。目前已通过选调生的面试，如果有机会在基层锻炼的话，将通过自己的实践进一步完善本文的内容，特别是提出一些具体可行的对策。希望将来不仅能在理论研究上要有所创造，更希望能在基层岗位上对乡镇治理有所贡献。
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参考文献（略）
