本文是行政管理论文，突出论证了改革的必然性、合理性、系统性和代表性。全文运用了府际关系、政府失灵、市场失灵和多元治理等多个公共管理学理论，以公共管理的经典理论为依据，分析了此次改革中一系列的公共管理学问题，并从个案出发找出灌区公共管理体制改革的共性规律，为四川省内乃至全国的大中型灌区改革提供思路和模式借鉴。梳理总结全文的研究成果，主要得到以下几点可以推广的经验和结论。第一，大中型灌区的公共管理体制弊病多、问题复杂，唯有全方位的系统改革才能由里到外解决影响灌区可持续发展的诸多问题。头疼医头、脚疼医脚，反复几次也仅能解决表面的问题，很难能够触及到灌区公共管理体制的核心。全方位改革的第一步就是要找到灌区管理中的突出问题以及产生这些问题的主观和客观原因，然后对症下药，从宏观层面谋划灌区公共管理体制改革的总体方案。有了总体方案，接下来都是执行的问题，改革可以先搞试点，可以先局部改革，然后再推广到面上。
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第一章绪论
近年来，很多大中型灌区都清醒认识到了灌区管理体制改革的紧迫性和重要性，陆续开展了以精简机构、理顺管理体制、激活经营机制为目标的灌区改革，对节约管理成本，优化水资源的配置和利用起到了积极作用，为构建现代化灌区管理模式提供了有益经验。但是，全国灌区的发展模式不一、各地的经济社会发展状况不一，采取某一方面或者几个方面的具体举措，并不能彻底解决制约灌区发展的难题。各级水利管理部门正在研究，试图加快探索形成一套更加成熟完整的灌区行政管理体制改革方案。本文以四川省龙泉山灌区“简政放权”改革案例作为研究对象，梳理分析灌区“简政放权”改革中的行政管理机构整合、行政审批权限下放、水土资源开发权放权的背景、动机和经验做法，总结提炼出可复制、可参照、可借鉴的改革经验和启示，为省内乃至国内其他大中型灌区深化“简政放权”改革提供了成体系的思路和方案。（1）学习国内外本领域和方向的现有研究成果，找到规律、借鉴思路和研究前沿，然后顺着前沿方向去探索；（2）通过对案例进行系统梳理和分析，提出问题假设和研究设计，初拟论文提纲；（3）根据论文提纲，分析四川省龙泉山灌区“简政放权”改革，分析案例的典型性、决策过程和举措成效，结合理论和实际进行问题研究；（4）选取改革中权责关系调整和改革推进路径两个方向，深入分析案例中的经验做法；（5）以案例分析为支撑，得出启示，作出结论，形成成套改革方案，推动改革经验推广应用。
全国用水量分布表
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第二章灌区管理体制改革的背景和案例的典型性说明
2.1我国大中型灌区管理体制的现状
据2019年全国水资源公报：2019年，全国平均降水量682.5mm，水资源总量27462亿m³，其中：地表26323.2亿m³，地下水资源量8246.5亿m³，不重复为1139.3亿m³。全国水资源总量占降水总量42.5%，平均单位面积产水量29.0万m³／km2。同年，全国用水总量6015.5亿m³，其中，生活用水859.9亿m³，占比14.3%；工业用水1261.6亿m³，占比21%；农业用水3693.1亿m³，占比61.4；生态环境补水200.9亿m³，占比3.3%（详见表2-1）。全国人均综合用水量432m³，万元国内生产总值用水量66.8m³，耕地实际灌溉亩均用水量365m³，农业灌溉水有效利用系数0.554。因我国很多大中型灌区都修建于20世纪90年代以前，灌区管理体制中的计划经济背景十分明显，市场机制在灌区管理中的运用面十分狭隘。通过对全国大中型灌区管理体制的研究，可以发现长期以来我国灌区灌区管理中各级政府发挥着重要作用，政府部门和政府专门设立的大中型灌区专管机构是灌区的实际管理方。如图2-2所示，在纵向结构上，水利部是全国最高水行政主管部门，经《水法》等法律法规授权，在国务院领导下，负责全国灌区的统一规划和宏观政策的制定；水利厅、水利局作为属地政府的水行政主管部门，根据灌区规划、功能属性和规模分级负责灌区的投资、建设和管理。在横向上，各级政府统一规划、投资和建设的灌区骨干工程设施由各级政府管理；集体修建的灌区末端配套工程多有集体自行管理。在管理模式上，工程管理方面：采取专群结合的管理制度。
2.2我国大中型灌区改革存在的问题和难点
灌区专管机构在实际行使灌区管理的职能中，除了公益性事业职能，在水资源配置、水费征收甚至水行政执法方面都被赋予了一定的行政管理职能，而这些行政管理职能又与地方水行政主管部门的职能重复，存在多头管理、权责不清的情况。特别是，部分大中型灌区的灌区专管机构是作为省级水行政主管部门的派出机构，受委托负责灌区的管理工作，与地方水行政主管部门的行政执法和行政管理权限存在交叉，相互间的权利和责任划分不清，推诿扯皮和职能缺位情况时有发生。产生于计划经济时代受计划经济的影响较大，灌区管理很难全部行政化、也不能简单粗暴市场化。为了适应新的管理要求，各类灌区在管理的体制机制方面都进行了相应的调整改革，但是改革大多局限于技术上需要，改革不彻底的问题十分突出，落后的顶层设计与局部的的改革显得更加不相适应，灌区管理工作运转不畅的问题十分突出。灌区工程日常管理以政府设立的灌区专管机构为主，斗渠以下的工程设施转移交由受益区用水户直接管理，或是由用水户推选的用水协会参与管理。用水管理方面：采取取水许可和用水计划管理模式，水资源配置接受水行政主管部门的管理，依法办理取水许可手续；灌区内配水由水行政主管部门、灌区专管机构、属地政府和受益用水户代表组成灌溉委员会协商管理，充分保障配水的公平公正和用水户权益。
第三章四川省龙泉山灌区“简政放权”改革案例描述......................................20
3.1龙泉山灌区“简政放权”改革的背景...............................................................20
3.2四川省龙泉山灌区“简政放权”改革的动因分析...........................................21
第四章四川省龙泉山灌区“简政放权”改革权责关系调整分析................................27
4.1权责对等：龙泉山灌区“简政放权”改革的基本原则...................................27
4.2行政权力的承接：省级的放权和市县级的接权..........................................28
4.3龙泉山灌区“简政放权”改革中上下级间关系的调整...................................30
第五章四川省龙泉山灌区“简政放权”改革路径分析......................................36
5.1推进灌区体制机制改革..................................................................................36
5.2推进灌区行政审批制度改革..........................................................................38
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第六章四川省龙泉山灌区“简政放权”改革案例的启示
6.1坚持问题导向推进灌区管理体制改革
灌区之所以要改革，就是因为灌区管理中存在着多方面的问题和困境，影响了灌区的功能，制约了灌区的发展。所以灌区改革的着力点和出发点一定是要从体制和机制上进行变革，从深层次解决灌区管理中存在的问题，让灌区管理变得更顺畅、更高效。管理权限下放是简政放权改革的核心内容，也是检验改革成果的重要方面。把可以下放的权力下放下去，赋予基层更多的管理权限，特别是具体事务的管理权限，很大程度上解决了上级机构因具体性事务繁杂导致的运转效率低、工作推进慢等问题。灌区管理权限的下放是龙泉灌区“简政放权”改革的重要环节，改革中省级水行政主管部门不仅把灌区专管机构整体移交市级水行政主管部门，还赋予了市级和县级水行政主管部分用水分配、工程管理范围开发、取水许可、行政执法等行政权力，同时推动权力和责任的同等下放，让基层行政管理部门承担了灌区管理、保护和发展的责任，实现权责的平稳过渡。被赋予灌区行政和管理权限的基层政府可结合本地的实际情况统筹调配三产用水、统筹进行片区开发、统筹开展灌区综合利用，极大增加了灌区管理维护资金来源，舒缓了财政资金压力。灌区管理权力下放的更大利好还在于推动了灌区服务区域涉水行政审批的整合和改革，灌区服务区域的涉水审批流程可以极大的优化，办事群众不用反复往返于上下级行政审批机关之间，一站式的审批服务让行政审批效率大大提升。扁平化改革是实现灌区优化管理，解决灌区管理组织结构混乱，影响灌区行政指令执行难题的一种新尝试。扁平化是实现充分授权的基础，层级式和部门式的行政权力结构导致权力过于集中或者分散，扁平化的组织体系让有效、适度的授权成为可能。
6.2坚持目标导向优化灌区审批制度体系
行政审批改革要围绕效率提速、管理提能方面下功夫。而实际中行政审批涉及资源配置、行业准入等重要经济社会管理职能，加之后期事中事后监管跟不上的影响，长期以来，就形成了“审批事项多，繁杂；审批时间长，效率低；重复审批，多头监管”的乱象。行政审批流程再造，着眼于行政审批的关键环节和关键要求，从审批事项运行流程中找问题、找漏洞，在对症下药，综合施策，减去不必要的环节，整合可以整合的流程，减掉影响行政审批权力运行的枝枝节节，让运转更加高效、顺畅、不受阻扰。同时，行政审批流程的再造有助于整理、并归不合理或重复的审批事项，切实理顺取消、调整和保留审批事项之间的关系，提高审批事项的审批和办结速度。从短期来看，行政审批改革通过机构重组、业务重组、流程再造等方式减环节、压时限，提高了灌区工程审批、取水许可和其他便民服务的效率，降低了企业和市民的办事成本，同时改善了龙泉山灌区服务区域的营商环境。从长远来看，龙泉山灌区的行政审批改革以方便企业和群众办事为导向，同时也推动了行政机构改革，倒逼行政主管部门简政放权，同时履行好监管和服务职能，有助于推动政府职能转变和治理能力提升，从而推进国家治理体系和治理能力现代化。引入扁平化管理的理念运用到灌区管理体制机制改革中，较好解决了灌区层层都在管，层层都管不好、管不精细的弊病。扁平化管理的核心就是减少了纵向上的管理层级，打通了信息上传下达的堵点，让行政指令的下达和反馈更加快速。
灌区人口、面积和粮食产量占比图
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第七章结论和展望
第二，把该放的权力放下去，把该管的事情管起来，是“简政放权”改革的基本要求。健全的行政管理体制中权和责一定是对等的，这条规则在灌区公共管理体制改革中肯定也是适用的。大中型灌区从规划、建设开始就牵扯了多个方面，仅靠基层水利部门一己之力肯定是不可能完成的。但是建成投运之后，上级的水利部门要突破部门利益的局限性，舍得把灌区的管理权限放下去，从而调动基层参与灌区管理的积极性。第三，正确处理政府与市场的关系，在法律法规框架下，市场能办的事可以交给市场办。灌区内很多事项单纯依靠政府的行政管理来办，费时、费钱、费力，很多时候却还办不好。比如，政府用行政的手段无论怎么公正的来配置水资源，都会导致部分用水户的用水需求得不到满足，而此时水权交易等市场方式的却能从另一个角度来弥补行政配置水资源的缺陷。再比如，灌区的水土资源等工程设施的开发利用仅靠政府投资来完成，不仅在短期内大大增加了财政压力，也极容易造成面子工程的困局。而此时，用市场的方式交由市场来做，政府可以把资源当资产，与社会资本合作，不仅不用财政投资，而且盘活了闲置的灌区资产，推动实现国有资产增值。伴随着我国城镇化进程的加快，城镇规模加速扩张，城镇人口快速增长，产业密集布局，水资源短缺问题日益显现，水资源的供需平衡被打破，生产用水、生活用水、生态用水和地区间的水资源分配矛盾不断加剧，在特大中心城市的发展进程中水资源制约作用也更加凸显。与此同时，灌区是我国现有水资源分配体制中的重要组成部分，在优化水资源配置和提高配水效率中发挥着举足轻重的作用。但是，传统的灌区公共管理体制运转不畅，已经不能适应现代经济社会的发展，甚至成为了制约水资源管理的重要方面。
参考文献（略）
参考文献（略）
