第一章 服务型政府管理体制的理论限域
第一节 服务型政府管理体制的内涵
本文研究的是“服务型政府管理体制”，当中涉及到三个基本概念：“服务型政府”、“政府管理体制”、“服务型政府管理体制”。在对服务型政府管理体制进行探析的过程中，首先须对这三个基本概念进行界定。
一、服务型政府的涵义
服务型政府是我国学者应时代的要求，从实践中提出的具有中国特色的概念。目前，学术界主要是从三个角度对其进行界定：一是从服务关系的角度，认为它是政府服务于人民的政府；二是从政府职能的角度，认为它是以公共服务职能为主的政府；三是将服务关系与政府职能相结合，认为服务型政府是“在以人为本和执政为民的理念指导下，将公共服务职能上升为政府的核心职能，通过优化政府结构、创新政府机制、规范政府行为、提高政府效能，以不断满足城乡居民日益增长的公共需求的政府①”。
服务型政府是一个复杂的概念，它不仅包含着服务关系、政府职能，还应包括法治、责任、廉洁、效率等等方面。综合学界对服务型政府涵义的理解，本文认为服务型政府是指在“以公民和社会为本位”和“为人民服务”的宗旨下，建设以公共服务职能为核心、法制为保障、人民满意为目标、承担社会责任为重点的廉洁高效的政府。
二、政府管理体制的内涵
政府管理体制是国家上层建筑的重要组成部分，也就是政治体制的重要内容，更是我国改革事业发展的重要组成部分。要对政府管理体制进行界定，首先要理解什么是体制。体制就是组织之间以制度化的形式予以确认的权力格局，具体包括政治体制、行政管理体制、决策体制、执行体制、监督体制等。
然后，要理解什么是管理体制。体制仅强调权力的制度化，而管理体制是要通过制度化的权力，并采取有效的方式和方法来实现管理的目的和任务。它是指管理主体通过制度化的权力将其组织构建成一个结构化的有机系统，同时采取一些手段或方式以达成管理的目标或任务。具体地说:它是规定中央政府、各地方政府、企业、社会等主体在各自方面的权限职责、管理范围等以及这些要素之间互动关系的标准和准则，其核心是权力的划分，关键是职责权限的分配，重点是机构的设置以及各机构间的相互协调以及组织所采取的管理方法和手段等。它的合理与否直接影响到管理的效率和效能，在整个管理活动中发挥着决定性和基础性的作用。
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第二节 服务型政府管理体制的基础
服务型政府管理体制的建构和发展不是一蹴而就的，而是在一定的理论基础、社会基础以及文化基础上逐步形成和完善的。公共性理论、马克思主义理论、新公共服务理论、治理理论等为其提供了理论基础；社会组织的发展、公民社会需求的变化和参与意识的增强、市场经济的发展为其提供了社会基础；法治、开放、创新、具有服务意识的行政文化和传统文化的民本主义文化为其提供了文化基础。
一、服务型政府管理体制的理论基础
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第二节 服务型政府管理体制的基础
服务型政府管理体制的建构和发展不是一蹴而就的，而是在一定的理论基础、社会基础以及文化基础上逐步形成和完善的。公共性理论、马克思主义理论、新公共服务理论、治理理论等为其提供了理论基础；社会组织的发展、公民社会需求的变化和参与意识的增强、市场经济的发展为其提供了社会基础；法治、开放、创新、具有服务意识的行政文化和传统文化的民本主义文化为其提供了文化基础。
一、服务型政府管理体制的理论基础
服务型政府管理体制的建设不仅仅是一次深刻的政府体制改革，也是一次深刻的政治改革，其目标是在行政上实现为人民服务，在政治上真正实现人民当家作主。因此，支撑服务型政府管理体制的主要有四种理论：公共性理论、马克思主义理论、新公共服务理论、治理理论。 （一）公共性理论
服务型政府管理体制的建设目标是政府通过提供公共服务，追求公共利益，从而真正满足公共需求，因此，公共性不仅贯穿于服务型政府活动的全过程，更为服务型政府管理体制的成型和后续的建设发展奠定了最根本的理论基础。它主要体现在如下四个方面。
服务型政府管理体制的建设目标是政府通过提供公共服务，追求公共利益，从而真正满足公共需求，因此，公共性不仅贯穿于服务型政府活动的全过程，更为服务型政府管理体制的成型和后续的建设发展奠定了最根本的理论基础。它主要体现在如下四个方面。
一是从公共性的内涵来看，公共性是一种普遍的认同、共识和共同的价值认可。服务型政府及其管理体制都是在这种普遍的认同感和共同的价值观的基础上产生和发展的。
二是从公共性的特性来看，公共性最显著和本质的特征就是它的非排他性，而服务型政府具备其明显特质。服务型政府提供公共服务的对象不是某个个体或特殊群体，而是全体公民，它所提供的公共服务是全员共享的，是一种非排他性的公共服务。服务型政府管理体制服务的对象是服务型政府，而服务型政府提供公共服务的对象是全体公民，也就是从根本上来说，服务型政府管理体制的建设最终是要为全体公民服务的。所以，这种公共性的非排他属性不仅为服务型政府的建设提供了重要的理论，也为服务型政府管理体制的成型提供了理论来源。
二是从公共性的特性来看，公共性最显著和本质的特征就是它的非排他性，而服务型政府具备其明显特质。服务型政府提供公共服务的对象不是某个个体或特殊群体，而是全体公民，它所提供的公共服务是全员共享的，是一种非排他性的公共服务。服务型政府管理体制服务的对象是服务型政府，而服务型政府提供公共服务的对象是全体公民，也就是从根本上来说，服务型政府管理体制的建设最终是要为全体公民服务的。所以，这种公共性的非排他属性不仅为服务型政府的建设提供了重要的理论，也为服务型政府管理体制的成型提供了理论来源。
三是从公共性的普遍存在原理来看，公共性是渗透于人类生活的所有领域当中的，它不仅存在于经济领域，也存在于政治领域、社会领域、文化领域、道德伦理领域等各方各面，其终极目标是促进人类共同走向全面发展，这为我国服务型政府管理体制的建设从片面走向全面提供了重要的理论源泉。服务型政府管理体制与其他类型的管理体制相比较，其优越性就在于它是注重全面长远发展的，补充了之前片面发展政治领域或经济领域，而相对忽视其它领域的建设，尤其是精神文化领域的建设的短板。服务型政府管理体制追求的是公共利益，而非经济利益；将政府职能转变到以公共服务职能为主导的公共领域，而非以政治或经济领域为主导的某一领域；倡导公民参与到国家建设中来以便真正理解其公共需求从而提供高效高质的公共服务，而非政府独裁独断等等，这些都体现出了其公共性特征，有利于促进各领域的共同全面发展。
第二章 服务型政府管理体制的历史回溯
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第二章 服务型政府管理体制的历史回溯
第一节 西方政府管理体制历史回溯
纵观西方政府管理体制的改革和变迁，它是跟随时代步伐沿着统治型政府向管治型政府再向“服务型政府”的方向演变发展的。西方政府早期的统治型政府管理体制以官僚制为基础，具有行政权力集中性，政府职能广泛性，政府机构膨胀性，管理方式单一性等特点。这种统治型政府管理体制引致了很多社会问题，因此后来西方国家就政府管理体制开展了积极的探索和研究，逐步形成了管治型政府。管治型政府以“企业家政府”为思维导向，下放权力，缩小政府职能职权范围，在增加了政府工作的弹性的同时，也逐渐暴露出了其本质问题——政府并不能等同于企业，它要远比企业复杂的多。据此，西方国家本着不断探索的精神再次对政府管理体制展开了深入的研究与改革。其中，登哈特提出了最具代表性的新公共服务理论，由此，西方国家开始提倡政府职能由划桨向服务转变，它们虽未明确提出服务型政府，但其改革的实质和目的就是要建立服务型政府。
一、统治型政府的管理体制
纵观西方政府管理体制的改革和变迁，它是跟随时代步伐沿着统治型政府向管治型政府再向“服务型政府”的方向演变发展的。西方政府早期的统治型政府管理体制以官僚制为基础，具有行政权力集中性，政府职能广泛性，政府机构膨胀性，管理方式单一性等特点。这种统治型政府管理体制引致了很多社会问题，因此后来西方国家就政府管理体制开展了积极的探索和研究，逐步形成了管治型政府。管治型政府以“企业家政府”为思维导向，下放权力，缩小政府职能职权范围，在增加了政府工作的弹性的同时，也逐渐暴露出了其本质问题——政府并不能等同于企业，它要远比企业复杂的多。据此，西方国家本着不断探索的精神再次对政府管理体制展开了深入的研究与改革。其中，登哈特提出了最具代表性的新公共服务理论，由此，西方国家开始提倡政府职能由划桨向服务转变，它们虽未明确提出服务型政府，但其改革的实质和目的就是要建立服务型政府。
一、统治型政府的管理体制
19 世纪西方国家“政党分赃制”盛行，到 30 年代达到顶峰时代，后果严重。这是由于西方早期的政府管理以人身依附关系为基础，被国家雇佣的人依附于国王或大臣，靠裙带关系获得官职，滥用职权和腐败等行为普遍。随着这些问题的日趋严峻，西方国家认识到了必须要进行政府改革。在 19 世纪的中期，英国的《诺斯科特——特里威廉报告》建议通过入职前的考试来选拔公职人员，进行人事制度改革，据此，英国发布了枢密院令，后来，英美两国进行了文官改革。美国第28 任总统威尔逊在他的著作《行政学之研究》中主张把政治与行政分离开来，之后，古德诺对其进行了进一步的阐释和补充，他认为政治表达国家意志，而行政的作用是执行它。20 世纪 20 年代泰罗的科学管理思想的加入使其更加的完整。韦伯的官僚制更为统治型政府的管理体制提供了理论基础，主张用“非人格化”代替“人格化”，打破裙带关系的主导地位；以“法治”取代“人治”；以“理性”规范行政秩序。由此形成了统治型的政府管理体制，在这种体制下，行政权力高度集中于政府手中，政府职能范围广泛，政府组织机构数量多，对社会事务进行大范围的直接干预。
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第二节 我国服务型政府管理体制的发展历程#p#分页标题#e#
建国以来，不断变化着的国内外形势和不断进步着的社会各个方面对政府的要求愈来愈高，人民的需求层次也在不断的提高，因此，政府必须不断调整自身，来适应和满足社会的发展和人民的需求。对此，多年来，我国政府坚持积极的进行政府管理体制改革。按照政府职能结构的类型和基本特征，可以将我国政府管理体制的历程概括为三个阶段：政治主导型政府管理体制、经济主导型政府管理体制以及服务主导型政府管理体制。建国初期，国家百废待兴，需要集中的行政权力来维护国家稳定和统一，因此，这个时期政府的职能结构是以政治职能为主的，其政府管理体制也就是政治主导型的。当政府主导型的政府管理体制不能满足人民对经济发展的要求时，积极改革，建立了经济主导型的政府管理体制，政府以经济建设为工作重点，政府职能以经济职能为主，此时的政府管理体制为经济主导型。然而，如今人民群众有了更高层次的需求，最基本层次的生理需求或者说是片面的经济发展已不能满足其需要，人民需要更多的精神层面和伦理层面的追求，要求政府提供良好的公共服务。因此，政府必须再次调整管理体制，满足人民对公共服务需求的要求，建立服务主导型的政府管理体制。
一、政治主导型的政府管理体制
建国以来，不断变化着的国内外形势和不断进步着的社会各个方面对政府的要求愈来愈高，人民的需求层次也在不断的提高，因此，政府必须不断调整自身，来适应和满足社会的发展和人民的需求。对此，多年来，我国政府坚持积极的进行政府管理体制改革。按照政府职能结构的类型和基本特征，可以将我国政府管理体制的历程概括为三个阶段：政治主导型政府管理体制、经济主导型政府管理体制以及服务主导型政府管理体制。建国初期，国家百废待兴，需要集中的行政权力来维护国家稳定和统一，因此，这个时期政府的职能结构是以政治职能为主的，其政府管理体制也就是政治主导型的。当政府主导型的政府管理体制不能满足人民对经济发展的要求时，积极改革，建立了经济主导型的政府管理体制，政府以经济建设为工作重点，政府职能以经济职能为主，此时的政府管理体制为经济主导型。然而，如今人民群众有了更高层次的需求，最基本层次的生理需求或者说是片面的经济发展已不能满足其需要，人民需要更多的精神层面和伦理层面的追求，要求政府提供良好的公共服务。因此，政府必须再次调整管理体制，满足人民对公共服务需求的要求，建立服务主导型的政府管理体制。
一、政治主导型的政府管理体制
建国初期，国家发展内忧外患。政治、经济、社会、文化、科技等各个领域百废待兴，虽为大国，但国际地位偏下，竞争力不足，又受苏联影响较大，在经济领域实行计划经济体制，在政治领域，政府实行政治主导型的政府管理体制。
计划经济时期，我国的政治主导型政府管理体制是以集中的行政权力为核心的。这个时期，中国刚刚经历了从分裂走向统一的历程，政府需要维护一定的政治秩序，维护工人阶级的统治地位，在政治上需要集中的行政权力维护国家的统一，这就决定了这个时期的行政权力是集中的。从政府权力的纵向上来看，主要集中在中央政府手中，下放给中央政府的行政权力较少。政府对企业、社会直接干预，政企不分、政社不分。从政府权力横向上来看，行政决策权、行政执行权、行政监督权配置不合理，距离达到完善的相互协调的目标较远。行政决策权主要集中在中央政府手中，地方政府缺乏自主性，它主要行使的是行政执行权，而且，缺乏对二者的监督。
计划经济时期，我国的政治主导型政府管理体制是以集中的行政权力为核心的。这个时期，中国刚刚经历了从分裂走向统一的历程，政府需要维护一定的政治秩序，维护工人阶级的统治地位，在政治上需要集中的行政权力维护国家的统一，这就决定了这个时期的行政权力是集中的。从政府权力的纵向上来看，主要集中在中央政府手中，下放给中央政府的行政权力较少。政府对企业、社会直接干预，政企不分、政社不分。从政府权力横向上来看，行政决策权、行政执行权、行政监督权配置不合理，距离达到完善的相互协调的目标较远。行政决策权主要集中在中央政府手中，地方政府缺乏自主性，它主要行使的是行政执行权，而且，缺乏对二者的监督。
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第三章 我国服务型政府管理体制建设的现状分析 ............................. 33
第一节 目前我国服务型政府管理体制建设取得的成绩 ................................... 33
一、释放了社会主义市场经济发展的活力 .................................. 33
二、调动了社会的积极性 ....................... 34
第四章 我国服务型政府管理体制建设的优化路径 ............................ 42
第一节 优化服务型政府的行政权力配置 ........................... 42
一、合理配置行政权力 ................................. 42
二、完善服务型政府的行政权力和责任清单 .......................... 43
第四章 我国服务型政府管理体制建设的优化路径
第一节 优化服务型政府的行政权力配置
行政权力是政府管理体制的核心，也是政府管理体制改革的核心内容，改革能否彻底，能否取得实质性的进展取决于行政权力是否合理。我国服务型政府管理体制的核心是服务型政府的行政权力，要建设好服务型政府，关键是构建一套完备的服务型政府管理体制，而服务型政府管理体制的核心和关键内容是服务型政府的行政权力。因此，合理配置服务型政府的行政权力至关重要。
一、合理配置行政权力
我国四十一年以来的改革取得的成绩举世瞩目，它不仅是人民群众真实感受到的，更是国际社会所共同见证的。但依旧不可否认的是，我们的改革进程中仍存在不足，经济发展中一些累积的问题和矛盾仍未得到有效化解。这主要是由于我国政府的体制改革供给跟不上体制改革需求，体制供给的步伐跟不上发展的步伐，社会和人民的需求尚未得到充分有效的体制保障。所以，我国要建设成为满足人民群众美好生活需求的政府，必须从政府管理体制入手，从政府管理体制问题的核心行政权力入手，从根本上解决行政权力配置不合理的问题，调整行政权力配置不合理的政府管理体制，构建符合服务型政府发展需求的科学合理行政权力结构和运行机制。一是要合理分配和设置中央和地方的行政权力、地方政府间的行政权力、政府各部门间的行政权力，对其权限作出明确规定。理顺和明确服务型政府各部门之间的行政权力界限，防止各部门对权大责少、利益多的“热板凳”工作相互争夺和对权小责多、服务重的“冷板凳”工作相互推卸的行为。二是要在行政决策权、行政执行权、行政监督权之间建立良好的相互协调的机制。明确一个决策部门具体需要哪些执行部门来配合执行政府决策，明确“执行权对决策权负责，决策权、执行权都必须无条件地接受监督权的监督”这三种政府权力的相互关系和基本原则。三是合理划分和准确定位政府和市场、企业、社会的权力边界，明确各个主体该管什么。对于应该放给市场和社会的权力要放足、放到位，尤其是在对市场和社会的微观事务管理中要充分放权，给予市场和社会充足的发展空间。四是将政府的行政权力和义务、责任、作为对等化。
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结论
服务型政府管理体制不仅是服务型政府的体制框架，也是服务型政府建设的制度保障和现实基础。为满足市场经济的发展需求和人民群众日益增长的公共服务需求，把我国政府真正建设成为为人民提供优质服务的服务型政府，必须在对服务型政府进行制度框架的设计和完善，建设能够为群众提供美好生活的服务型政府。近年来。尤其是十八大、十九大以来，我国不断转变政府职能、调整政府机构、转变管理方式，以求建立人民满意的服务型政府。但是，目前，我们仍未达到服务型政府的建设目标，服务型政府管理体制的建设仍然不完善，存在着政府与市场、社会权力界限界定不明确，政府职能为彻底向公共服务方向为重点转变，政府机构设置不合理，政府管理方式不当，法制化建设不健全的问题。所以，我们还要不断的完善服务型政府管理体制，合理配置服务型政府的权力，构建服务型政府职能体系，完善服务型政府组织结构的架构，促进政府管理方式向服务转变，加强法制化建设。
服务型政府管理体制不仅是服务型政府的体制框架，也是服务型政府建设的制度保障和现实基础。为满足市场经济的发展需求和人民群众日益增长的公共服务需求，把我国政府真正建设成为为人民提供优质服务的服务型政府，必须在对服务型政府进行制度框架的设计和完善，建设能够为群众提供美好生活的服务型政府。近年来。尤其是十八大、十九大以来，我国不断转变政府职能、调整政府机构、转变管理方式，以求建立人民满意的服务型政府。但是，目前，我们仍未达到服务型政府的建设目标，服务型政府管理体制的建设仍然不完善，存在着政府与市场、社会权力界限界定不明确，政府职能为彻底向公共服务方向为重点转变，政府机构设置不合理，政府管理方式不当，法制化建设不健全的问题。所以，我们还要不断的完善服务型政府管理体制，合理配置服务型政府的权力，构建服务型政府职能体系，完善服务型政府组织结构的架构，促进政府管理方式向服务转变，加强法制化建设。
本文主要是从以上几个方面对服务型政府管理体制的建设提出了具体的建议，希望能够对服务型政府管理体制的研究进到绵薄之力。但是，服务型政府管理体制是一个深刻而复杂的问题，笔者对其的理解也只是停留在理论的层面，提出的对策可能会缺乏实践性。另外，本文对服务型政府的运行机制未进行系统阐述，对于服务型政府管理体制建设的财政保障——财政体制未进行深入的研究，对服务政府管理体制建设中迫切需要的绩效管理体制也未作深入了解。这些都是本文需要加强的地方，笔者会继续努力进行研究。
参考文献（略）
