1 绪论
1.1 选题背景与研究意义
1.1.1 选题背景
随着我国经济社会加速发展，城镇化发展也取得显著性成就。数据显示，2018 年中国城镇常住人口达 83137 万人，中国城镇化率为 59.58%，比 2017 年末提高 1.06 个百分点。①然而，目前我国城镇化发展也存有重大问题。一是我国城镇化发展长期与工业化发展的速度不相匹配，二元经济结构矛盾问题突出，经济社会发展受到严重制约。二是我国传统城镇化模式将城镇发展数量和速度放在第一位，忽视了城镇发展质量和内涵提升。第三，我国城镇化发展体系处于畸形状态，城镇化空间发展不平衡。我国曾一度偏重于大城市发展，人口和经济要素主要集中在少数大城市。而中小城市却存有政策支持缺乏与城镇发展土地、资金等发展要素不足等问题，数量较少且其发展质量长期处于较低水平，面临着一系列的经济社会问题。对此，我国作出了“新型城镇化”发展的战略决策。与传统城镇化相比，新型城镇化建设既注重大中小城市的均衡发展，也注重城镇内涵上的提升，而且其发展实践和发展路径上也有突破、有创新。其中，“镇改市”是适应新型城镇化发展背景下探索出的一种新的实践与尝试。
在国家宏观政策方面，“镇设市”多次在党和国家的重大会议报告和发文中被提及。如在 2010 年国家发改委提出，我国将积极设市标准和路径，把人口、经济、财政及城市建设达到一定规模和标准的县、镇，适度改设为市。”②十二五规划纲要对“镇改市”发展做出了重要的战略部署，要求将小城镇发展作为“新型城镇化”发展的重要内容，特别提到要将符合条件的县城镇、边境口岸镇等提升建设成为现代型小城市”。③2014年国务院出台《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，其强调中小城市的培育要提升城镇功能，其次还要进行经济社会体制改革，对于人口超过 10 万的乡镇要增强其行政管理能力和权限。2018 年 9 月，中共中央国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022 年）》提出，我国的城镇发展格局应以城市群为载体，大中小城市和小城镇要均衡协调发展，以增强城镇地区对乡村的带动能力。
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3 新型城镇化背景下“镇改市”的发展逻辑 .................................. 14..........................
1.2 研究现状与述评
自广东、浙江等省市开展“镇改市”改革以来，学术界也给予了充分的关注，从其改革的多个视角和相关维度进行探讨和阐释。“镇改市”的文献研究主要集中在国内，而国外对此问题涉及的很少。本文通过对国内近些年来有关“镇改市”研究的论文进行归纳、总结与评述，分析“镇改市”的研究现状，并对“镇改市”未来研究提出展望。
自广东、浙江等省市开展“镇改市”改革以来，学术界也给予了充分的关注，从其改革的多个视角和相关维度进行探讨和阐释。“镇改市”的文献研究主要集中在国内，而国外对此问题涉及的很少。本文通过对国内近些年来有关“镇改市”研究的论文进行归纳、总结与评述，分析“镇改市”的研究现状，并对“镇改市”未来研究提出展望。
1.2.1 研究现状
目前学术界关于“镇改市”研究主要集中于“镇改市”发展载体、发展方式、发展要素、发展目的等几个方面。
“镇改市”载体研究。目前学术界将“镇改市”发展的载体主要概括为具有明显区位、经济社会发展体量特征的郊区或“建制镇”。其中“建制镇”为主体，常被称为：超大镇、中心镇、超级大镇、经济发达镇等等。方创琳主要从区位的角度归纳总结了五种类型的建制镇可提升发展成为现代型小城市，分别为：特大城市的郊区、人口超过 10万的建制镇、有“独立矿区”的建制镇、少数民自治州所属的建制镇、其他类型的建制镇如口岸镇等。①刘奇洪提出，“新型城镇化发展应当让具备‘与中心城区有一定距离、经济发达、产业基础良好、人口体量大’等条件的乡镇改为“市”。②杨丹、徐继敏提出，随着中心镇经济社会的发展，可以将中心镇逐步培育为中小城市，主要依据为中心镇所具备的“人口规模、区划面积、经济水平、市政设施”等条件。
目前学术界关于“镇改市”研究主要集中于“镇改市”发展载体、发展方式、发展要素、发展目的等几个方面。
“镇改市”载体研究。目前学术界将“镇改市”发展的载体主要概括为具有明显区位、经济社会发展体量特征的郊区或“建制镇”。其中“建制镇”为主体，常被称为：超大镇、中心镇、超级大镇、经济发达镇等等。方创琳主要从区位的角度归纳总结了五种类型的建制镇可提升发展成为现代型小城市，分别为：特大城市的郊区、人口超过 10万的建制镇、有“独立矿区”的建制镇、少数民自治州所属的建制镇、其他类型的建制镇如口岸镇等。①刘奇洪提出，“新型城镇化发展应当让具备‘与中心城区有一定距离、经济发达、产业基础良好、人口体量大’等条件的乡镇改为“市”。②杨丹、徐继敏提出，随着中心镇经济社会的发展，可以将中心镇逐步培育为中小城市，主要依据为中心镇所具备的“人口规模、区划面积、经济水平、市政设施”等条件。
“镇改市”方式研究。对于“镇改市”的发展方式，目前学术界主要从政府政策推动、城区发展“吞并”、县乡权力重构等多个角度来给予阐释，其中政府推动是主导力量。沈雪潋，郭跃提出，“镇改市”发展主要由其所属的省委、省政府以及地级市委、市政府核定、批准，并由其所在的县（市、区）的党委、政府出台试点方案所推动。此外，沈雪潋，郭跃进一步阐明“镇改市”发展路径主要为扩权强镇派生和升格强镇衍生两种方式。①刘奇洪经研究发现，由“镇”发展到“市”主要有 “中心城区吞并周边乡镇、经济社会和区域特征条件具备的镇直接升级为‘小城市’”这两种方式。②因此经济社会体制改革与政策培育是“镇改市”发展的主要方式。
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2 相关概念与理论基础
2.1 相关概念
概念的理解与界定是学术研究的重要基础。本论文所涉及到的基本概念主要包括新型城镇化、县域城镇化、经济发达镇 3 个方面。由于学术界对这些概念的内涵、外延认识不同，因此，为了保证本研究中相关概念的统一、清晰，必须首先予以准确界定。
2.1.1 新型城镇化
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2 相关概念与理论基础
2.1 相关概念
概念的理解与界定是学术研究的重要基础。本论文所涉及到的基本概念主要包括新型城镇化、县域城镇化、经济发达镇 3 个方面。由于学术界对这些概念的内涵、外延认识不同，因此，为了保证本研究中相关概念的统一、清晰，必须首先予以准确界定。
2.1.1 新型城镇化
本世纪初，粤、浙、苏三省以产业发展推动城镇化建设，以产城融合的方式走出一条新型城镇化之路，成为中央制定新型城镇化战略的实践依据。新型城镇化作为指导城乡建设的一整套完备系统，其具有深刻与体系化的内涵。①新型城镇化建设首先要强调“以人为本”、“以人为核心”等价值趋向。《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》对新型城镇化给予了充分的解释，强调中国应走适合本国国情且具有本国特色的新型城镇化道路。除此之外，新型城镇化发展应具有“以人为本、绿色发展、低碳环保、四化同步”等多重内涵。
新型城镇化的“新”体现在其发展理念上，首先要改变一味重视追求城镇规模和速度的发展理念，从而转变为着重强调城镇化质量和内涵的提升。其次，新型城镇化在发展路径上，主张探索构建城乡融合发展社会治理体系，从而实现真正公平公正的城乡融合发展。新型城镇化发展主要强调城乡统筹、产城融合、节约集约、绿色生态宜居以及和谐发展的方式，其更加注重文化底蕴发掘与利用，并伴随公共服务水平提高等。新型城镇化主要通过培育与发展一批有质量、有内涵的现代型“中心城市”，强化其在区域内服务、辐射等功能。中小城市发展应践行新型城镇化“因地制宜、特色鲜明、产城融合、优势突出”发展理念，这为中小城市发展提供了重要的向导。
新型城镇化战略推进实施有利于改善和弥补长期传统城镇化发展模式带来的弊端和损失，促进中国城乡建设的可持续发展，提升中国城乡居民的生活质量和水平。
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2.2 理论基础
2.2.1 管理层级与幅度理论
行政区划管理层级可以理解为行政区划体系纵向上一共有多少等级层次。行政区划管理幅度则是指上一级行政等级所对应的直接属于其管辖的下级行政区的数量与规模。管理层级和管理幅度呈反相关的关系，在既定的组织构架下，管理层级越多，管理幅度也相对应越小，也就是所谓的科层制的尖型结构。在此种结构下，上级对下级具有较强的控制力，下级政府本身自主权也十分有限。如果管理层级越小，管理幅度就越大，是典型的扁型组织结构。在此种种结构下，下级自主权相对较大，这极有利于下级主动性、积极性的发挥。同时，这也意味着上级需要让出一定的权利、权限给下级，会出现行政控制偏软的弊端。
目前，由尖型结构向扁平化结构转变，逐步扩大管理幅度，减少层级节制，成为行政组织发展的大致趋势。行政区划空间大小、行政管理业务范围和行政组织规模及手段都会影响行政辖幅度的大小。如果行政区划所管辖地域过小，不利于资源集聚效应的发挥，地方政府整体规划发展的空间也会受限；如果管辖区域过大，依照现有的公共服务水平，在一定程度上会影响社会公共服务的质量和效能。因此，各地都需要结合实际情况对行政区划做出适宜的调整。
管理层级与幅度理论对于“镇改市”有很强的指导意义。“镇改市”的改革很重要的一点为乡镇行政管理体制改革，主要表现为县乡两级的行政管理权力和机构设置的重构以及“权力中心”的下移。这在很大程度上涉及到管理层级和管理幅度的问题，运用管理层级和管理幅度理论可以很好地为县乡两级行政权力与组织重构提供理论依据。
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新型城镇化的“新”体现在其发展理念上，首先要改变一味重视追求城镇规模和速度的发展理念，从而转变为着重强调城镇化质量和内涵的提升。其次，新型城镇化在发展路径上，主张探索构建城乡融合发展社会治理体系，从而实现真正公平公正的城乡融合发展。新型城镇化发展主要强调城乡统筹、产城融合、节约集约、绿色生态宜居以及和谐发展的方式，其更加注重文化底蕴发掘与利用，并伴随公共服务水平提高等。新型城镇化主要通过培育与发展一批有质量、有内涵的现代型“中心城市”，强化其在区域内服务、辐射等功能。中小城市发展应践行新型城镇化“因地制宜、特色鲜明、产城融合、优势突出”发展理念，这为中小城市发展提供了重要的向导。
新型城镇化战略推进实施有利于改善和弥补长期传统城镇化发展模式带来的弊端和损失，促进中国城乡建设的可持续发展，提升中国城乡居民的生活质量和水平。
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2.2 理论基础
2.2.1 管理层级与幅度理论
行政区划管理层级可以理解为行政区划体系纵向上一共有多少等级层次。行政区划管理幅度则是指上一级行政等级所对应的直接属于其管辖的下级行政区的数量与规模。管理层级和管理幅度呈反相关的关系，在既定的组织构架下，管理层级越多，管理幅度也相对应越小，也就是所谓的科层制的尖型结构。在此种结构下，上级对下级具有较强的控制力，下级政府本身自主权也十分有限。如果管理层级越小，管理幅度就越大，是典型的扁型组织结构。在此种种结构下，下级自主权相对较大，这极有利于下级主动性、积极性的发挥。同时，这也意味着上级需要让出一定的权利、权限给下级，会出现行政控制偏软的弊端。
目前，由尖型结构向扁平化结构转变，逐步扩大管理幅度，减少层级节制，成为行政组织发展的大致趋势。行政区划空间大小、行政管理业务范围和行政组织规模及手段都会影响行政辖幅度的大小。如果行政区划所管辖地域过小，不利于资源集聚效应的发挥，地方政府整体规划发展的空间也会受限；如果管辖区域过大，依照现有的公共服务水平，在一定程度上会影响社会公共服务的质量和效能。因此，各地都需要结合实际情况对行政区划做出适宜的调整。
管理层级与幅度理论对于“镇改市”有很强的指导意义。“镇改市”的改革很重要的一点为乡镇行政管理体制改革，主要表现为县乡两级的行政管理权力和机构设置的重构以及“权力中心”的下移。这在很大程度上涉及到管理层级和管理幅度的问题，运用管理层级和管理幅度理论可以很好地为县乡两级行政权力与组织重构提供理论依据。
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3.1 经济发达镇是“镇改市”的重要载体 ..................................... 14
3.1.1 经济发达镇“镇改市”的优势条件 ..................................... 15#p#分页标题#e#
3.1.2 经济发达镇经济社会体制改革的必然性 ................................. 16
4 山东省 D 镇、Y 镇“镇改市”基础 ........................................ 25
4.1 区位优势 .............................. 25
4.1.1 位于多个地级市交界处 ................................. 25
4.1.2 距离县域中心存有足够的距离 ............................ 26
5.D 镇、Y 镇“镇改市”阶段性推进过程与成果 ............................... 34
5.1 D 镇、Y 镇“镇改市”阶段性推进过程 .................................... 34
5.1.1“强镇扩权”改革 ......................... 34
5.1.2 推动城镇经济发展 ................................... 35
7 经济发达镇“镇改市”发展的对策
7.1 建立城市型行政管理体制
“新生小城市”深化行政管理体制改革应主要围绕完善行政管理机构设置、提高行政效能、提升服务管理水平等内容展开。归根结底，“镇改市”改革内容之一是要最终建立与现代型“小城市”发展相适应的行政管理体制。其中，主要包括以下 2 个方面：
7.1.1 完善城市管理机构设置
推动“镇改市”改革的主导力量依然是乡镇政府。乡镇政府位于我国行政管理体制的末端，其所处位置决定其直接面对生产、生活一线，进而乡镇政府在“镇改市”进程中，其服务性和管理性任务繁重。因此，随着“新生小城市”推进发展，需要对乡镇政府进行行政职能转变。因此，“新生小城市”试点镇所对应的行政管理机构和管理方式也需要改善和优化。
“新生小城市”机构设置应当精简有效。在“镇改市”过程中，“新生小城市”试点镇应明确乡镇政府在“镇改市”发展过程中所起到的重要作用和自身的主导力量，根据现代型小城市发展的内容配备政府职能，并加强和完善乡镇政府的职能部门设置。“新生小城市”试点镇应尝试运用“小政府、大服务”的行政管理模式，改进传统意义上行政管理自上而下的条线设置，更好地精简机构和理顺城市职能关系。
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8 结论及展望
参考文献（略）
