第一章 绪论
一、研究背景与意义
（一）研究背景
20 世纪 90 年代，我国开始探索绩效管理在政府部门中的应用，2006 年 9 月，温家宝总理在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度。①”随后一条具有中国特色的公务员绩效管理工作路径逐步形成。2010 年中纪委设立绩效管理监察室，党的十八大报告指出要深化乡镇行政体制改革，创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。②党的十九大报告中提出要坚持正确选人用人导向，培养专业能力、专业精神，完善干部考核评价机制，建立激励机制和纠错机制，全面实施绩效管理。③2019 年政府工作报告强调衡量政绩最终看结果，要切实强化责任担当，健全约束机制和尽职免责机制。④由此可见，公务员绩效管理在政府管理工作中具有举足轻重的地位，有助于增强政府公信力和执行力、提高工作效率、维护政府形象。
一、研究背景与意义
（一）研究背景
20 世纪 90 年代，我国开始探索绩效管理在政府部门中的应用，2006 年 9 月，温家宝总理在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度。①”随后一条具有中国特色的公务员绩效管理工作路径逐步形成。2010 年中纪委设立绩效管理监察室，党的十八大报告指出要深化乡镇行政体制改革，创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。②党的十九大报告中提出要坚持正确选人用人导向，培养专业能力、专业精神，完善干部考核评价机制，建立激励机制和纠错机制，全面实施绩效管理。③2019 年政府工作报告强调衡量政绩最终看结果，要切实强化责任担当，健全约束机制和尽职免责机制。④由此可见，公务员绩效管理在政府管理工作中具有举足轻重的地位，有助于增强政府公信力和执行力、提高工作效率、维护政府形象。
目前，我国公务员数量已突破 719 万，而其中乡镇公务员因其工作的复杂性和特殊性，是公务员群体中极为重要的组成部分。工作上他们是脱贫攻坚的重要力量，是直接服务于人民群众最前端的国家公职人员，代表政府的形象。于人民大众而言，对乡镇公务员工作的满意度与认可度等同于对政府工作的满意度与认可度。而绩效考评关系到乡镇公务员的薪酬收入和个人职业生涯发展，能够很大程度上影响他们的工作态度、工作表现和工作效率。不科学、不合理、不切实际的乡镇公务员绩效考评与管理，会导致乡镇公务员出现职业倦怠与内卷化，甚至出现为官不为、为官乱为、庸官懒政的现象。在如今全面深化人事制度改革的背景下，高效、科学、全面、合理的绩效考评，是实现政府绩效和目标的重要环节，也是建设绩效型政府和服务型政府的重要部分。
当前我国进入中国特色社会主义新时代，主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分发展之间的矛盾，新的发展任务以及乡村振兴战略的提出，让基层治理面临新的挑战，伴随对建设“绩效型政府”的热切回应，乡镇公务员绩效管理在理论和实践中不断变革与演绎，逐步拓展与丰富，呈现出标准化的特征，成为政府治理与公共人力资源管理领域的重要研究热点。而绩效考评作为绩效管理的重要一环和关键一步，一直受到人民群众和公务员群体的高度关注。
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二、国内外研究现状
（一）国外研究现状
1855 年《关于建立英国常任文官制度的报告》，产生了现代意义上的公务员，而 1923 年威尔逊总统提出的政治行政二分原则，使行政文官的政治中立原则得到确立，这为公务员绩效考评和管理实践提供了理论基础。在绩效考评目的方面，约翰·伊凡斯维奇认为，绩效管理可以帮助改进员工工作绩效，帮助员工制定职业发展规划；是职务调整、奖金分配的依据；并以此来判断员工培训与发展的需要。①西奥多认为绩效管理以及绩效考评提供的相关性可以成为组织决策的依据，以实现组织目标和个人绩效的改进，并能增加员工的责任感。但是政府以及非营利组织的绩效相对于企业很难考核和衡量。
（一）国外研究现状
1855 年《关于建立英国常任文官制度的报告》，产生了现代意义上的公务员，而 1923 年威尔逊总统提出的政治行政二分原则，使行政文官的政治中立原则得到确立，这为公务员绩效考评和管理实践提供了理论基础。在绩效考评目的方面，约翰·伊凡斯维奇认为，绩效管理可以帮助改进员工工作绩效，帮助员工制定职业发展规划；是职务调整、奖金分配的依据；并以此来判断员工培训与发展的需要。①西奥多认为绩效管理以及绩效考评提供的相关性可以成为组织决策的依据，以实现组织目标和个人绩效的改进，并能增加员工的责任感。但是政府以及非营利组织的绩效相对于企业很难考核和衡量。
在绩效考评标准方面，Robert Kaiser 和 Heiko Prange 指出在制定公务员绩效考评体系时应遵循可靠性、目标相关性以及可接受性三个标准。③Patrician. Smith 认为基层公务员绩效考核的标准要有原则性，同时要符合国家的公务员绩效考评的目的和宗旨，具有现实性。④Altin Lketal 认为良好的绩效标准应当是能够可靠的进行衡量，具有有效的内容，有全面的、易于理解的且兼容的进行及时更新了的定义。⑤还有学者为避免绩效考评对日常管理造成负面影响而提出了绩效考评原则，以提高绩效考评的有效性，如 Hatry 等从提高绩效数据质量方面提出了十一条标准。
在绩效考评技术方法和模型方面，1992 年哈佛大学商学院 Kaplan 教授和同事提出了“综合测评体系（Balanced Asurement System）”，后来发展成为平衡积分卡（Balanced Score Card），⑥如今被广泛使用于企业绩效考评中。另外，新泽西州立大学国家生产中心从七个方面提出了公务员绩效考核考评模型的判断标准，而 Great Bouckaert 模型则是从有效性、合法性和功能性等方面去评价公务员绩效考评模型的好坏。⑦上世纪 70 年代，美国运筹学家萨迪（T.L.Saaty）教授提出了层次分析法，其思路是先分解再综合，即将一个决策问题视作一个系统进行分析，并分解为递阶层次结构模型，再通过对相关因素的两两偏好分析寻求层次排序和总排序，是一种定性与定量相结合的方法。此外，胜任力模型、3E 理论、360 绩效考评法、关键绩效指标、数据包网络分析法等也被引入公务员绩效考核中。
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需要说明的是在乡镇一级中由于事业单位人员和县级派出机构的工作人员也是依法履行公职和行使相关管理权力，并纳入相关体制，由国家负担工资福利。所以本文所说的乡镇公务员是特指：在乡镇一级政府部门中依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家负担工资福利的非领导工作人员，重点强调在乡镇这一行政层级的非领导职务公务员，包括公务员、事业人员和派出机构工作人员等类别。
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第二章 乡镇公务员绩效考评理论基础与历史演变
一、核心概念界定
（一）乡镇公务员
公务员的内涵在不同的历史文化、社会传统和政治背景下有不同外延。1993年《国家公务员暂行条例》对公务员的界定是“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员①”。随后，2018 年修订的《公务员法》中对公务员的界定是“依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员②”。包括综合管理类、专业技术类、行政执法类等类别。以英国为代表的文官（civil servant），是通过非选举方式（如考试）而产生的事务官，与政治任命的政务官相对。美国等一些国家将政务官和事务官合称为政府雇员（government employee）即公务员。还有一些国家对公务员的界定更加宽泛，比如日本、法国等对公务员的界定为包括政府公职人员、教师、医生等在公共机构中提供公共服务的人员，并将其分为国家公务员和地方公务员。
在我国乡镇一级政府中存在事业编制人员，乡镇政府中的事业编制人员是受政府管理的，从事公共服务和管理，参照公务员法管理的国家公职人员，包括管理岗位、技术岗位、工勤岗位、特设岗位四种。此外，在乡镇设立有上级机关单位派出机构，主要有派出所、财政所、司法所等，不是职权行政主体，但仍面向公众办理特定事务。一、核心概念界定
（一）乡镇公务员
公务员的内涵在不同的历史文化、社会传统和政治背景下有不同外延。1993年《国家公务员暂行条例》对公务员的界定是“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员①”。随后，2018 年修订的《公务员法》中对公务员的界定是“依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员②”。包括综合管理类、专业技术类、行政执法类等类别。以英国为代表的文官（civil servant），是通过非选举方式（如考试）而产生的事务官，与政治任命的政务官相对。美国等一些国家将政务官和事务官合称为政府雇员（government employee）即公务员。还有一些国家对公务员的界定更加宽泛，比如日本、法国等对公务员的界定为包括政府公职人员、教师、医生等在公共机构中提供公共服务的人员，并将其分为国家公务员和地方公务员。
需要说明的是在乡镇一级中由于事业单位人员和县级派出机构的工作人员也是依法履行公职和行使相关管理权力，并纳入相关体制，由国家负担工资福利。所以本文所说的乡镇公务员是特指：在乡镇一级政府部门中依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家负担工资福利的非领导工作人员，重点强调在乡镇这一行政层级的非领导职务公务员，包括公务员、事业人员和派出机构工作人员等类别。
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二、理论基础
（一）新公共管理理论
上世纪七八十年代，西方政府面临一系列的财政危机和经济问题，社会矛盾加剧，原有的政府行政模式无法满足公民对公共服务日益增长的需求。伴随着经济全球化和信息技术的影响，政府在公共部门内部掀起了重塑政府运动，尝试在公共管理中引入市场机制，主张以顾客为导向，强调竞争，追求效率，其中美国在 1993 年到 2000 年间，经历了长达七年的重塑人力资源运动，提倡采用科学的绩效评价，以顾客为导向；英国撒切尔政府提出 3E 模式（经济、效率、效益），希望通过转变政府职能，满足公民的需求。
在公共部门的管理中引入私人企业较为成功的管理方式，例如在公务员聘用、培训与开发、绩效管理、薪酬管理等方面学习私人部门灵活管理的形式，其中在公务员绩效考评方面，借鉴平衡记分卡、目标管理、360 度绩效考评等企业考评员工绩效方法，侧重考评公务员工作实绩，强调组织文化和价值观念在行动中的重要性，做到战略性公共人力资源管理。
（一）新公共管理理论
上世纪七八十年代，西方政府面临一系列的财政危机和经济问题，社会矛盾加剧，原有的政府行政模式无法满足公民对公共服务日益增长的需求。伴随着经济全球化和信息技术的影响，政府在公共部门内部掀起了重塑政府运动，尝试在公共管理中引入市场机制，主张以顾客为导向，强调竞争，追求效率，其中美国在 1993 年到 2000 年间，经历了长达七年的重塑人力资源运动，提倡采用科学的绩效评价，以顾客为导向；英国撒切尔政府提出 3E 模式（经济、效率、效益），希望通过转变政府职能，满足公民的需求。
在公共部门的管理中引入私人企业较为成功的管理方式，例如在公务员聘用、培训与开发、绩效管理、薪酬管理等方面学习私人部门灵活管理的形式，其中在公务员绩效考评方面，借鉴平衡记分卡、目标管理、360 度绩效考评等企业考评员工绩效方法，侧重考评公务员工作实绩，强调组织文化和价值观念在行动中的重要性，做到战略性公共人力资源管理。
（二）激励理论
乡镇公务员的绩效考评与绩效管理的目的在于使用科学的方法促使乡镇公务员顺利实现乡镇政府绩效目标，改善工作和提高政府管理效率，实现乡镇公务员和乡镇政府的共同发展成长。这要求充分调动乡镇公务员的工作积极性，而员工的积极性和能力的发挥很大程度上取决于组织的激励制度和措施。心理学家提出需要、内驱力和目标三个因素构成了动机激发的完整过程。基于此将激励理论划分为三类，一类为是什么激发或驱动行为的，包括马斯洛需求层次理论（生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要、自我实现需要）；奥德弗需要理论（生存——相互关系——成长需要）；麦克利兰成就需要理论（成就需要、合群需要、权利需要）；赫兹伯格双因素理（保健因素与激励因素）。第二类为是什么引导行为和方向的，包括弗洛姆期望理论（M=E × V，其中 M 表示激发力量，E 表示期望值，V 表示效价）；德鲁克目标管理理论（目标管理与自我控制即让主管人员与员工亲自参与目标的制定，在工作中实行自我管理并努力完成工作目标的一种管理制度或管理方法）。第三类为是什么让行为得到维持的，包括斯金纳强化理论（正强化与负强化）；亚当斯公平理论（自己所得与自己付出同他人所得与他人付出的比较）等。 #p#分页标题#e#
乡镇公务员的绩效考评与绩效管理的目的在于使用科学的方法促使乡镇公务员顺利实现乡镇政府绩效目标，改善工作和提高政府管理效率，实现乡镇公务员和乡镇政府的共同发展成长。这要求充分调动乡镇公务员的工作积极性，而员工的积极性和能力的发挥很大程度上取决于组织的激励制度和措施。心理学家提出需要、内驱力和目标三个因素构成了动机激发的完整过程。基于此将激励理论划分为三类，一类为是什么激发或驱动行为的，包括马斯洛需求层次理论（生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要、自我实现需要）；奥德弗需要理论（生存——相互关系——成长需要）；麦克利兰成就需要理论（成就需要、合群需要、权利需要）；赫兹伯格双因素理（保健因素与激励因素）。第二类为是什么引导行为和方向的，包括弗洛姆期望理论（M=E × V，其中 M 表示激发力量，E 表示期望值，V 表示效价）；德鲁克目标管理理论（目标管理与自我控制即让主管人员与员工亲自参与目标的制定，在工作中实行自我管理并努力完成工作目标的一种管理制度或管理方法）。第三类为是什么让行为得到维持的，包括斯金纳强化理论（正强化与负强化）；亚当斯公平理论（自己所得与自己付出同他人所得与他人付出的比较）等。 #p#分页标题#e#
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一、 A 区及 A 区乡镇公务员概况............................. 18
二、 A 区绩效考评实践......................................... 18
第四章 乡镇公务员绩效考评指标体系构建....................................28
一、乡镇公务员绩效考评指标的设计思路.............................28
（一）绩效考评指标体系的构建原则..................................29
（二）绩效考评指标体系结构分析..............................30
第五章 乡镇公务员绩效考评优化策略.....................................48
一、 推进乡镇公务员绩效考评保障机制建设..................................48
（一） 健全约束机制与管理机构...............................48
（二） 转变绩效考评理念，建设绩效考评文化......................................49
第五章 乡镇公务员绩效考评优化策略
一、推进乡镇公务员绩效考评保障机制建设
乡镇公务员绩效考评机制建设是开展乡镇公务员绩效考评的前提和保障，为全面实施绩效考评提供依据和条件，包括完善制度建设、约束机制和管理机构，形成绩效考评理念和组织绩效文化等方面。
乡镇公务员绩效考评机制建设是开展乡镇公务员绩效考评的前提和保障，为全面实施绩效考评提供依据和条件，包括完善制度建设、约束机制和管理机构，形成绩效考评理念和组织绩效文化等方面。
（一）健全约束机制与管理机构
习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上提出，要“把权力关进制度的笼子”，可见制度约束的必要性和重要性。约束机制是指乡镇公务员管理责任制。乡镇公务员的管理责任制，需要从自身真实情况出发，打破“上级要求”的认知思维，基于激励理论和人本管理理论，依据乡镇政府建设目标与长远发展需求、组织战略与愿景要求，根据有效、合理、科学的原则进行制定，从而形成奖惩并举、正负激励并重的管理体系。同时，根据社会环境变化、工作开展需求，还要及时对乡镇公务员管理机制实施动态调整，不断补充、完善。约束机制还应做到内外并重，要及时向社会公开公务员绩效考评情况和信息，听取群众意见建议、接受群众和社会的监督，鼓励和引导群众参与到绩效考评中来，成为乡镇公务员绩效考评的主体之一，确保乡镇公务员绩效考评公开透明运行。
除了建立健全约束机制，还要加强组织机构保障。乡镇公务员绩效考评组织机构应包括考评管理机构和监督机构两部分，因此除了设立考评委员会等管理机构外，还要建立相应的监督机构。绩效考评管理机构主要负责绩效考评日常工作，如制定考评方案、确定考评主体和时间、商定绩效考评标准、收集被考评人的工作数据并审核其真实性和准确性、进行考评培训、建设组织绩效文化等，以确保乡镇公务员绩效考评工作的顺利开展。乡镇公务员绩效考评监督机构主要是负责对绩效考评工作全程监督，并开展检查，从而确保绩效考评公平、公正、透明。在健全绩效考评组织机构时，要确定具体负责的分管领导和工作人员，还要注意细化责任分工，层层落实责任，厘清责任界限。有条件的乡镇可以聘请或者委托专业的绩效考评团队或机构者对本乡镇公务员进行绩效考评。
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结论与展望
参考文献（略）
习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上提出，要“把权力关进制度的笼子”，可见制度约束的必要性和重要性。约束机制是指乡镇公务员管理责任制。乡镇公务员的管理责任制，需要从自身真实情况出发，打破“上级要求”的认知思维，基于激励理论和人本管理理论，依据乡镇政府建设目标与长远发展需求、组织战略与愿景要求，根据有效、合理、科学的原则进行制定，从而形成奖惩并举、正负激励并重的管理体系。同时，根据社会环境变化、工作开展需求，还要及时对乡镇公务员管理机制实施动态调整，不断补充、完善。约束机制还应做到内外并重，要及时向社会公开公务员绩效考评情况和信息，听取群众意见建议、接受群众和社会的监督，鼓励和引导群众参与到绩效考评中来，成为乡镇公务员绩效考评的主体之一，确保乡镇公务员绩效考评公开透明运行。
除了建立健全约束机制，还要加强组织机构保障。乡镇公务员绩效考评组织机构应包括考评管理机构和监督机构两部分，因此除了设立考评委员会等管理机构外，还要建立相应的监督机构。绩效考评管理机构主要负责绩效考评日常工作，如制定考评方案、确定考评主体和时间、商定绩效考评标准、收集被考评人的工作数据并审核其真实性和准确性、进行考评培训、建设组织绩效文化等，以确保乡镇公务员绩效考评工作的顺利开展。乡镇公务员绩效考评监督机构主要是负责对绩效考评工作全程监督，并开展检查，从而确保绩效考评公平、公正、透明。在健全绩效考评组织机构时，要确定具体负责的分管领导和工作人员，还要注意细化责任分工，层层落实责任，厘清责任界限。有条件的乡镇可以聘请或者委托专业的绩效考评团队或机构者对本乡镇公务员进行绩效考评。
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结论与展望
参考文献（略）
