中宁县枸杞产业发展中的政府职能之行政管理研究

中国作为农业大国，其农业兴，则百业兴；其农民富，则国家富；其农村稳，则天下稳，然而随着我国经济社会的快速发展，二元结构下的城乡差距拉大、农民增收减负等现实困境的出现以及政策、体制性障碍的交织，使得现阶段农业经济的发展面临各种严峻考验。鉴此，党的十九大报告中明确提出以“产业兴旺，生态宜居，乡风文明，治理有效，生活富裕”为总要求的乡村振兴战略，为顺应这个时期的发展新思路，调整农业产业结构，通过发展地方特色农业来改善农民生活自然成为首要选择。作为促进我国农业经济发展的主角——特色农业长期来都与农业发展、农村稳定、农民增收紧密联系，其合理发展，既能够有效地将生产融入当地居民日常生活，实现农户创收致富，又能推动当地生态建设，达到人与自然和谐共处。因此这就要求中宁县政府在履行政府职能，指导当地特色农业发展时必须抓住地方特色，依托区位、资源优势明确发展定位，充分挖掘农业内部的增收潜力，从而进一步带动该县特色枸杞产业的发展。

近年来随着生活质量的逐步提高，人们开始关注健康养生的相关信息，而营养价值丰富的枸杞作为药膳养生食材之一，越来越成为消费界关注的宠儿，其知名度及销售市场的扩大，使枸杞种植原产地宁夏中宁县政府看到了发展商机。据统计，截至 2017 年底，宁夏枸杞种植区所产出的枸杞其干果流通量已达全国总产量的 50%以上，出口量达 62%，在册种植面积达 100 万亩，已经具备了一定程度的规模优势。因此作为当地发展效益农业、增加经济收入的首选特色经济作物——枸杞的发展，尤其是确保产品加工、流通、销售环节顺利运营下政府职能作用的有效发挥就显得极其重要，而如何打破地方政府传统职能模式，用现代理论探索职能转换升级就变得更具现实意义。
...........................

（二）国内外研究述评
1.国外学者关于政府职能的研究综述
纵观西方社会发展历程，西方国家政府形态和职能随着资本主义制度的不断调整以及社会现代化进程的发展日益完善，西方学者对政府及其职能的研究也更多集中在政府、经济、社会三者的关系变化上。通过相关文献和书籍的整理，文章主要从以下几个方面总结西方学者关于政府职能的研究：
（1）关于西方国家政府职能理论源泉的研究
第一，关于政府职能理论框架的初期探索研究。早在古希腊时期就有学者对政府及其职能进行探索。例如亚里士多德在《政治学》中表述的，由人们自由加入组成的政府与社会保持同步性发展，在这个“体系”内，“成为统治者的往往都是理智且有远见的，相比之下那些通过出卖体力完成任务的人更容易成为从属奴隶”，这两者的关系如同父子一样自然形成，且缺一不可[1]；美国学者约翰?麦克里兰认为，为了应对古希腊城邦众多、政体复杂等形势，应实行一人统治、少数人统治和多人统治的三分政体，任何有能力进行统治的人都可以尝试管理政府事务，否则将遵循强者支配原则[2]；学者塞缪尔?亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中阐述了，早期政府职能大多集中在维护现有统治基础的既得利益上[3]。简言之，政府就是上层阶级通过强权暴力实现政治统治的工具，其职能仅限于演进过程中的“政府统治”。由此可见，西方学者对政府职能理论框架的初期探索更多的表现为政府的统治职能上，而此时政府的社会管理职能还未明确显现。
第二，“守夜人”理论的形成与发展。随着封建君主专制瓦解，资产阶级民主政体的登台，三权分立结构下新政府管理模式的出现为国家强力干预时代画上句号。为适应这一时期的发展规律，西方学者不断修正政府职能。洛克在其著作《政府论》中描述国家与政府时认为，人们愿意让渡一部分权力以形成国家与政府，从而起到国家、政府反向保护自身利益不受损的目的，因此这一时期的政府职能仅限于“维护人民安全和公众福利”[4]。
第三，功利主义的政府职能观。18 世纪末，资产阶级内部出现了批判洛克政府职能论的声音，主要代表人物有边沁和约翰?密尔。他们认为天赋人权、社会契约这种虚构的观点无法支撑政府职能，相反坚持政府活动应遵循人性“趋乐避苦”的规律，即用功利主义理论重新界定政府职能。边沁从个人利益视角出发，主张政府应该保障公民私有财产、健康、教育、物价等，强调政府要尽可能的保持“安静”，退出对私人经济生活领域的干预，把政府职能单纯限定在对私有财产的保护上。约翰.密尔在其著作《论自由》里表示“政府的一切活动，只要是鼓励个人发展的，那他就是不厌其多。相反，政府如果用自身力量代替个人活动，害处就开始发生。”[5]所以密尔认为政府主要有两个职能：一是政府有责任培养社会成员的美好品质；二是政府通过整合社会成员的道德、智力，以此发挥价值贡献社会公共事务。
...........................

二、核心概念与理论基础阐述

（一）相关概念界定
《布莱克维尔政治学百科全书》对政府及其职能的解释如下“政府是国家权威的外在表现形式，其职能包括制定、执行、贯彻和解释法律，在一定程度上相当于立法、行政和司法功能；政府职能同特定机构权限的契合程度,很大一部分取决于进行社会统治的组织方式。”[30]所以从这个角度出发，政府职能不仅与所在国家政治体制相匹配，更多是由该时期的社会主导统治组织所决定。因此我们在研究政府职能时，首先要明确政府职能的载体，即决定政府职能的社会统治组织政府的相关概念。同时，鉴于文章研究对象是中宁县枸杞产业发展过程中的政府职能，所以我们进行概念界定时要注意区分概念的范畴。
1.政府
首先我们简单界定一下政府的含义：政府是社会形态更迭过程中产生的一种阶级产物，是国家进行社会统治和社会治理的机关，同时也是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关，其初始功能就是维护阶级统治、保护阶级利益。然而随着社会的进步，政府逐渐承载了更多的职能，开始担负维护社会秩序、提供公共服务等。我们对政府的理解可以从广义和狭义两个层面入手，狭义上的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机构。广义上的则指国家立法、司法、行政机关的总和，代表了国家权威[31]。而文章中我们研究的政府主要指地方政府，是相对于中央政府而言最接近民众的地域性政府，是地方各级国家权力机关的执行机关和行政机关，在接受上级国家行政机关领导的同时享有管辖区域内部事务的行政权力。
2.政府职能

（一）完善政策全过程，缓解政策主客体矛盾
1.不断完善政策的各个环节
一个完整且科学的政策主要包括五个环节，即：政策制定、政策执行、政策评估、政策终结以及伴随政策执行全过程的政策监督。首先处于主导地位的政策制定其在一开始就掌握了政策的作用方向，所以我们在完善政策制定环节时必须考虑制定主体的综合情况。以中宁县政府在枸杞产业发展中面临的政策问题看，由于政策制定主体缺乏一定的知识素养和实际考察能力，导致出台政策与当地发展实际割裂，所以政府在解决此问题时首先要考虑到政策主体的综合知识素养和业务水平能力，从源头上提高政策科学性、可行性；其次在政策执行环节要学会分批次试点，由于政策制定主体的主观性导致部分政策存在不足，只有通过先行试点，才能判断该政策是否符合当地经济发展规律；然后是注重政策监督，政府相关部门可以通过成立督察小组以确保执行过程中政策出现偏差，及时进行矫正；最后要重视政策评估，及时反馈政策执行的成效与不足，以便政府部门掌握政策最新动态的同时为下一次政策制定提供经验借鉴。
2.根据政策主客体建立有效沟通机制
根据对中宁县枸杞产区的实际走访调研发现，部分村民对政府颁布的枸杞政策持观望态度，主要表现为对优惠政策落实度及试行政策长久性的质疑。这是由于地方政府在颁布政策时，缺少与农户就政策内容等问题的交流，政策颁布渠道的单向性导致农户处于被动接收地位，所以引发后期政府与农户的矛盾，而解决该问题的最有效途径就是建立双向沟通机制，一方面政府可以就政策相关信息进行讲解宣传，弥补村民由于低学历造成的理解偏差，另一方面村民可以就政策内不懂的疑问通过沟通得到解答，从而更好地落实相关政策，实现政府政策导向作用。
..........................

六、结论
特色农业产业作为我国农业经济发展主角，其合理发展既能够有效地将生产融入当地居民生活，实现农户创收致富，又能带动当地生态建设，实现人与自然的和谐共处，同时也为我国推进乡村振兴战略提供选择。近些年，国内学者专家虽然就如何发展特色农业产业提出了相关讨论与建议，但在具体实践中却发现地方政府与特色农业产业问题突出。因此，针对中宁县政府与特色枸杞产业发展的问题，我们亟需找出结症所在，这样才能对症下药，保证完善地方政府职能的同时推动特色枸杞产业健康、可持续发展。
文章以钻石模型、新公共服务理论、市场失灵理论为指导，结合国内外学者关于政府职能及特色农业产业相关知识的研究，通过对中宁县枸杞局、舟塔和鸣沙产区调研的方法，收集该县枸杞产业发展的最新数据与资料。在此基础上总结出该县枸杞产业发展现状，并详细阐述该县政府在枸杞产业发展中的职能发挥情况。之后根据县政府枸杞产业发展工作报告及数据分析结果找出政府有关部门在推动产业发展过程中的不足，归纳出政府职能履行存在的主要问题，例如：政府政策导向偏差、产区基础设施建设工作问题频发、市场监管职能不全面、产品外销牵线搭台能力弱等。在此基础上，分别从完善政府政策体系建设、厘清政府部门职能、落实监管部门简政放权、明确产品入市标准，完善政府营销体系、调节政府科技服务供给与农户需求关系多个角度出发，有针对性地提出建议与对策。
但是由于笔者本硕跨专业这一现实困扰，在研究过程中的理论知识与科研能力明显受限，所以本论文仍存在很多不足。特别是在研究一个地区的特色农业产业时，仅从政府角度分析产业发展，难免研究视角过于单一，所以在今后研究中还需运用其他学课知识与视角，丰富文章内容。
参考文献（略）