1绪论
1.1选题背景与研究意义
1.1.1选题背景
近年来，我国经济发展突飞猛进，经济发展与环境保护不相协调，带来了诸多环境问题。在此背景下，改善环境质量成为了全国人民普遍的诉求。彻底改善环境质量从根本上要寻求科学的环保管理方法，只有建立符合我国当前环境情况的环保管理制度，才能彻底解决我国当前经济发展与环境保护之间的矛盾。因此，环保机构垂直管理改革的研究成为解决当前矛盾的主要突破口。
我国传统的属地环保管理制度，具有极强的地方分散性和分割性，人员以及财政都由地方决定。这一制度由于人、财、物都受到地方政府的掣肘，因而难以实现地方党委政府以及相关部门的有效监督。除此之外，这一制度难以解决地方保护主义问题。例如，地方政府存在为寻求本地利益最大化，以各种方式阻挠环境监测监察执法的进行、不惜以环境质量为代价为当地招商引资发展政绩、伪造地方环境质量监测数据、阻碍环保执法等行为。第三，属地管理的环保制度与我国当前跨区域、跨流域的污染现状已不相适应，我国当前的跨流域、跨区域的污染趋势需要建立区域联防联控，建立跨区域协作机制，属地管理环保制度地方主义严重，执法尺度不一，“执法洼地”现象严重，难以形成有效的环保协作机制。因此，环保机构垂直管理改革成为新形势下的环境管理的必经之路。
环保机构垂直管理属于省以下垂直管理体制，主要指的是省级环保厅直接负责市（地）县环保监测监察机构的人员以及工作经费，直接对其领导，县级环保局成为市（地）环保局的派出机构，脱离县级政府的职能部门，直接受到市（地）环保局的领导。市（地）环保局管理制度是政府与省级环保厅（局）的双重管理，以省级环保厅（局）管理为主。
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1.2国内相关文献及综述
环保机构垂直管理改革于2016年9月正式启动，从改革的提出到正式的落实仅仅只有两年多的时间，国内外专家学者对于此项环保垂直管理改革工作的研究较少，参考文献和学术期刊论文数量不多。因此，本文的相关文献主要借鉴相关部门垂直管理改革的经验，财税、国土监察、卫生监管、国家行政制度都先于环境监测监察制度而进行垂直管理制度改革。本文通过查阅已经进行改革的部门的相关文献，进而分析在河北省环保机构垂直管理改革实所面临的问题以及问题的成因分析和提供相关的对策建议。目前，对于我国省以下环保机构监测监察垂直管理改革的文献十分有限，且大部分文献来自于我国的学者，我国学者对于我国环保机构垂直管理改革的研究主要体现在以下三个方面。
1.2.1环保管理制度对比相关研究
（1）张国磊、张新文认为，环保制度属地管理会造成地方的环保约束力薄弱，在属地管理中，环保制度的人、才、物受到地方政府的控制，使得环保监测监察执法工作缺乏必要的独立性、公正性以及协同性。地方政府为追求GDP，通过减轻对于环境质量的考核压力，动用行政手段去编造、篡改环境监测数据，包庇污染企业，造成民众对环保评估的不信任。环保制度的垂直管理是将地方政府环保权力上收，让地方政府回归有限理性。他们认为，环保制度的垂直管理能够使行政命令得到有效的沟通和贯彻，减少在实施中的歪曲，通过控制政令传达的层级，扩大管理幅度，加强中央政令的统一。环保部门实行垂直管理制度改革旨在上收地方环保的人事管理权和监察职能，进一步理顺环保部门和属地管理部门之间的权责关系。人、财、物不再受到地方政府掣肘，可迫使地方政府的职能回归到有限的理性中来，重视民众对于环保的要求，注重提供公共服务，实现公共价值。此外，他们也提出一些关于在环保制度垂直管理中的问题以及对策。他们认为应该通过“权责匹配”和“执法下沉”来规避垂直管理地方化，必须通过加强“行政问责”以及“责任倒查”，“执法督察“来强化地方环保责任的落实，必须通过“跨部门合作”和“社会参与”来构建环保的协同治理。
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2概念界定及相关理论阐述
2.1概念界定
2.1.1环保机构
本文中的环保机构主要是指环保局、环保监察机构、环境监测机构、环境执法机构。
环保局在传统属地管理中是政府的工作部门，但在实施环保机构垂直管理改革后，其工作关系发生了转变。其中，省、市级别的环保局仍为政府的工作部门，县环保局实现上划，不再属于县政府的工作部门，其工作受到垂直管理中的上级环保部门的统一领导和指挥。环保局的主要职责是根据地区环境状况，制定适合地区环境保护的法律法规以及政策方案，协调辖区内跨区域、跨流域等重大环保问题的处理，保护辖区内环境质量状况等。
环保监察机构目前在环保机构垂直管理改革运行中在各地的设置不同，主要的形式有中央设置的区域督察组、省级的区域环保监察机构、监察稽查处、市县环保监察处等。环保监察机构的主要职责是对于跨区域、跨流域等重大的环境问题或严重的环境污染纠纷进行指导和协调；组织开展对环保执法行为的定期、不定期的监督和监察活动；对审批的建设项目进行“三同时”方面的审查和监督等。
环保监测机构在环保机构垂直管理改革运行中一般可以分为环保监测中心和环保监测站。环境监测机构的主要职责是运用现代化的科学技术（譬如物理、化学、生物等新型的研究方法）对工业污染源、大气环境、生物生态、物理污染变化进行监测。监测的对象不仅包括污染因子、污染成分、污染含量还包括对于污染物的结构、成分以及其发展规律。环境检测是间断或者连续的对环境污染物等重要因素进行现场的监测并对其做出正确的环境质量评价。
环保执法机构在垂直管理改革以前，环保执法与环保监察一般是共同出现的，统称环保监察执法大队。在环保垂直管理改革以后，实现了环保监察与环保分离，称为环保执法大队。其主要的职责是与环保监测部门一同为环保局提供执法力量，依法查处有关的环保污染行为；对辖区的企业进行定期的环保抽查；负责具体实施本地环保局有关决定以及上级单位的具体指导意见等。
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2.2相关理论概述
2.2.1现代组织理论
现代组织理论是以古典组织理论、行为组织理论为基础，发展于20世纪60年代的系统性权变理论。现代组织理论的中心观点为组织是开放的理性模式，它逐渐认识到组织内部结构以及管理方法是由外部环境决定，内部组织结构以及组织的管理方式都要服从组织的整体战略目标。现代组织理论认为，人是组织的中心，组织领导的首要任务是培养组织内的共同的价值观。
河北省环保机构垂直管理改革是在以党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神为指导，以实现京津冀生态环境良好发展为目标而进行的。河北省在本次改革运行中，进行了相关的环保机构调整，并根据河北省自身的环境状况设计出适合河北省环保管理的垂直管理模式，体现了在环保垂直管理改革过程中的权变观念。此外，在改革的过程中，河北环保队伍的建设更加注重人的价值，以人为中心，重视对环保人员的专业素质和思想素质的提高，加强对其培训和指导，体现了现代组织理论中重视人的观念。最后，河北省环保机构垂直管理改革十分重视外部环境对组织机构的影响，河北省是根据河北省环境总体状况，而进行的组织机构的调整，从而实现环保管理效率的整体提高，体现了现代组织理论中注重外部环境的观点。
扁平化组织结构理论主要代表人物有杜拉克、德鲁克等人。主要包含以下几个方面的内容：第一，看问题。强调看问题要系统全面。第二，尽量减少中间层。通过减少中间层可以使信息在传递过程中的失真最少，提高管理效率。第三，加大管理跨度。扁平化的组织结构使组织上下层保证及时的沟通，可形成组织内部相互学习、整体互动思考的工作氛围。此外，还包括了强调分权、灵活指挥、增加影响力等方面的内容。
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3河北省环保机构垂直管理改革现状...................14
3.1环保主体责任划分...................14
3.2环保机构设置...................14
4河北省环保机构垂直管理改革运行中存在的问题及原因分析...................22
4.1河北省环保机构垂直管理改革运行中存在的问题分析...................22
4.1.1环保责任落实不到位...................22#p#分页标题#e#
4.1.2垂直环保部门腐败现象加重...................22
5国外环保机构垂直管理经验借鉴及启示.......................30
5.1美国州环保机构垂直管理概况.......................30
5.1.1环保机构及职责划分.......................30
5.1.2运行机制.......................30
6河北省环保机构垂直管理改革优化对策
6.1完善环保责任制度
6.1.1细化环保责任清单
当前，河北省环保机构垂直管理改革运行中出台了《河北省生态环境保护责任规定（试行）》，对省级层面的相关部门环保责任进行了划分，但是在省市县之间环保责任的划分没有给出详细的责任清单。除此之外，在县级层面上，区县级环保局实现上划，成为市环保局的派出机构，不再市政府的工作部门，而县级政府则实行一岗双责的制度。因此，如何区分县级政府与环保垂直管理机构之间的环保责任也是责任清单应该改善的问题。最后，环保责任清单不仅仅是主要领导人的责任，如何将环保责任传导到基层环保工作人员身上，也是解决问题的关键。
本文认为解决当前环保责任落实不到为位这一问题，应该分三步走：
第一步：制定更为详细的省级环保责任清单。省级环保责任清单需要明确省、市、县之间环保责任具体的范围，在一些存在交叉范围的环保责任中，省、市、县应该具体采用哪种环保模式解决问题，是以省为主，还是以地方为主。在跨区域、跨流域环保问题的解决中，省级环保部门与市县两级环保部门具体环保责任如何划分，都应给予详细的划分。
第二步：重点区分县级层面政府和环保部门之间的环保责任。在县级层面的环保垂直管理改革运行中，环保机构变动最大，随着环保监测、环保局的上收，县级政府失去了环保监管的“眼睛”和“腿”，难以实现环保责任的落实。因此，县级层面也是垂直管理改革运行中条块矛盾最为突出的层级。本文认为，落实好县级政府以及环保部门之间的环保责任，首先要明确各自环保责任内容，环保部门应该具体负责环境管理责任，政府部门应该主要负责生态环境建设总体状况责任；其次要建立政府部门和环保部门的联系，形成责任联动机制，可组建由政府主要工作人员以及环保部门主要负责人构成的环保计划小组双方都要为其制定的环保政策、执行的环保行为负责任。
第三步：赋予市县两级政府一定的权力，使其能够因地制宜的制定环保责任清单。当前，河北省环保机构垂直管理改革运行中最突出的问题就是基层环保责任传导不到位，本文认为主要原因在于市县没有发挥责任清单的作用。地区具有差异性，因此，在责任清单的划分上也应该由地区自行制定。市政府应该主要规划所辖县（市、区）主要部门的责任，县政府应该与环保部门一道制定县级环保责任清单，应将责任清单实现细化，将环保责任具体落实到每个环保岗位、每个环保工作人员身上。
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结论
参考文献（略）
