第 1 章 绪论
1.1 研究背景及研究意义
1.1.1 研究背景
改革开放 40 周年以来，我国经济飞速发展，简单粗放的经济发展模式引发的环境问题日益凸显。近年来，我国中东部地区的多个城市出现雾霾天气，尤其是京津冀地区，几度成为雾霾重灾区。环保部城市空气质量状况报告显示，2016年空气质量相对较差的前 20 座城市中，超过半数以上位于京津冀地区，2017 年排名中，除河北省 7 个城市外，天津和北京紧随其后分别排在第 11 和 13 位，京津冀地区一直是我国大气污染最严重的区域。
1.1 研究背景及研究意义
1.1.1 研究背景
改革开放 40 周年以来，我国经济飞速发展，简单粗放的经济发展模式引发的环境问题日益凸显。近年来，我国中东部地区的多个城市出现雾霾天气，尤其是京津冀地区，几度成为雾霾重灾区。环保部城市空气质量状况报告显示，2016年空气质量相对较差的前 20 座城市中，超过半数以上位于京津冀地区，2017 年排名中，除河北省 7 个城市外，天津和北京紧随其后分别排在第 11 和 13 位，京津冀地区一直是我国大气污染最严重的区域。
习总书记在党的十九大报告上，明确提出要“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，提倡在新时代下要树立“金山银山就是绿水青山”的理念，决不能再走“先污染后治理”的发展路径。报告还强调要“积极参与全球环境治理，落实减排承诺”。党中央一直高度重视经济的可持续发展，将生态文明建设列入国家发展的宏伟蓝图中，逐步规划建设美丽中国。而京津冀地区的环境现状与生态文明和环境友好型的社会还存在很大差距。近些年来，多地发生持续性的雾霾天气，特别是京津冀地区更是几度成为雾霾的重灾区，大气污染问题受到国家的高度重视。每年两会，关于雾霾治理的话题都会被提上议程进行讨论研究。
在绿色发展的总体要求下，京津冀地区已将雾霾防治工作纳入政府工作的重点事项进行督察督办。即便如此，治理效果仍未取得预期的理想状态，持续性、反复性雾霾天气时有发生。空气具有流动性，大气污染不受地域限制，只从单个地区发力，不能解决根本性的问题，必须京津冀地区共同推进大气污染治理，才能保证治霾成效。因此，分析环保督察制度开展情况，研究京津冀地区的雾霾防治问题，不仅具有理论层面的意义，还具有实践层面的意义。
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3.1 京津冀地区环保督察机构建设情况 ...................................... 13在绿色发展的总体要求下，京津冀地区已将雾霾防治工作纳入政府工作的重点事项进行督察督办。即便如此，治理效果仍未取得预期的理想状态，持续性、反复性雾霾天气时有发生。空气具有流动性，大气污染不受地域限制，只从单个地区发力，不能解决根本性的问题，必须京津冀地区共同推进大气污染治理，才能保证治霾成效。因此，分析环保督察制度开展情况，研究京津冀地区的雾霾防治问题，不仅具有理论层面的意义，还具有实践层面的意义。
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1.2 研究内容
本论文分析了京津冀地区实施环保督察制度以来的工作现状，通过计量经济学的方法，研究了环保督察制度对雾霾治理发挥的作用，结合环保督察制度提出了相关意见建议。
第 1 章 绪论。介绍研究背景、研究意义、研究方法、创新点等，进行文献综述，对国内和国外研究现状进行归纳总结。
第 2 章 环保督察的相关概念及理论。本章节介绍了相关的概念和理论基础，界定环保督察制度的基本内涵。
本论文分析了京津冀地区实施环保督察制度以来的工作现状，通过计量经济学的方法，研究了环保督察制度对雾霾治理发挥的作用，结合环保督察制度提出了相关意见建议。
第 1 章 绪论。介绍研究背景、研究意义、研究方法、创新点等，进行文献综述，对国内和国外研究现状进行归纳总结。
第 2 章 环保督察的相关概念及理论。本章节介绍了相关的概念和理论基础，界定环保督察制度的基本内涵。
第 3 章 京津冀地区环保督察制度的运行现状。介绍了北京、天津、河北三地的环保督察机构设置情况、开展具体环保督察工作情况、空气质量及雾霾天气改善情况等内容。
第 4 章 环保督察制度对京津冀雾霾治理作用的实证研究。本章选取北京、天津、河北 2014 年 1 月至 2018 年 6 月的月度数据，对 PM2.5 浓度、钢材、水泥、大气污染防治设备以及中央环保督察、地方环保督察建立随机效应模型，研究环保督察与雾霾防治的作用关系，总结研究的主要内容，归纳实证结论。
第 5 章 环保督察制度对京津冀地区雾霾防治作用的对策建议。根据实证结论，提出有关对策建议。
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第 2 章 环保督察制度的相关概念及理论基础
2.1 环保督察制度的相关概念
2.1.1 环保督察的相关概念
（1）环保督察的概念
督察全称督促检察，是指党政机关、企事业单位或社会组织等为保证预定目标的实现，决策、部署等的贯彻落实而进行检验、督导和促进的一种行为。党政机关的督察属行政督察，即各级党政机关对其领导机关贯彻落实重要方针政策、重大决策部署、重点工作任务等情况的督促检查，是内部行政行为，主要依据政府内部文件。督察工作是确保政令畅通，推动重大决策部署落实，提高政府工作效率的有效抓手，督察成效直接影响着政府的公信力和执行力。2008 年国办文件《关于进一步加强督促检查切实抓好工作落实的意见》（国办发〔2008〕120 号)）中明确“要把抓落实放到与抓决策同等重要的位置，要把督促检查工作贯穿于实施决策的全过程”，强调了督查工作的重要性。
环保督察是中央政府对省级政府及有关部门落实环保责任的监督，是行政督察中分离出来涉及地方政府履行环保职责的监督检察，隶属行政督察。
（2）环保督察制度的概念
第 4 章 环保督察制度对京津冀雾霾治理作用的实证研究。本章选取北京、天津、河北 2014 年 1 月至 2018 年 6 月的月度数据，对 PM2.5 浓度、钢材、水泥、大气污染防治设备以及中央环保督察、地方环保督察建立随机效应模型，研究环保督察与雾霾防治的作用关系，总结研究的主要内容，归纳实证结论。
第 5 章 环保督察制度对京津冀地区雾霾防治作用的对策建议。根据实证结论，提出有关对策建议。
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第 2 章 环保督察制度的相关概念及理论基础
2.1 环保督察制度的相关概念
2.1.1 环保督察的相关概念
（1）环保督察的概念
督察全称督促检察，是指党政机关、企事业单位或社会组织等为保证预定目标的实现，决策、部署等的贯彻落实而进行检验、督导和促进的一种行为。党政机关的督察属行政督察，即各级党政机关对其领导机关贯彻落实重要方针政策、重大决策部署、重点工作任务等情况的督促检查，是内部行政行为，主要依据政府内部文件。督察工作是确保政令畅通，推动重大决策部署落实，提高政府工作效率的有效抓手，督察成效直接影响着政府的公信力和执行力。2008 年国办文件《关于进一步加强督促检查切实抓好工作落实的意见》（国办发〔2008〕120 号)）中明确“要把抓落实放到与抓决策同等重要的位置，要把督促检查工作贯穿于实施决策的全过程”，强调了督查工作的重要性。
环保督察是中央政府对省级政府及有关部门落实环保责任的监督，是行政督察中分离出来涉及地方政府履行环保职责的监督检察，隶属行政督察。
（2）环保督察制度的概念
环保督察制度是基于我国环境保护区域性管理的实际国情而建立的一项行政制度。2005 年 12 月 3 日，国务院颁布《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39 号），提到“建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制”并提出“国家加强对地方环保工作的指导、支持和监督，健全区域环境督查派出机构，协调跨省域环境保护，督促检查突出的环境问题”，成为其概念的直接来源，为构建区域环保督察制度作出指导和说明。2015 年 7 月，中央审议并通过了《环境保护督察方案（试行）》，正式明确“建立环保督察机制”。同年 12 月，中央环保督察组赶赴河北省开展督察试点工作，随后环保督察在各地展开，并在两年内覆盖了全国 31 个省份。
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2.2 理论基础
2.2.1 治理理论
治理是指在特定范围内行使权威，主体涉及个人和团体，包括公共组织和私人组织。借鉴全球治理委员会（1995）的定义,治理是管理方法的一种形式，是一个循序渐进的过程，以沟通协调的方式使得不同利益主体间的利益或矛盾得以调和，通过采取措施或行动达到实现治理成效的动态过程。治理理论侧重于协调，以“更少的统治”实现“更多的治理”，重在发挥多元治理主体之间的协调合作，使得政府和非正式组织均可以参与社会经济的调节中来。在当前京津冀的发展模式下，社会经济发展与生态环境保护相制约，为实现经济的可持续发展，需要通过治理的方式来平衡经济和生态环境之间的利益。因此，治理理论为京津冀地区的雾霾治理问题，提供了强有力的理论保障。
2.2.1 治理理论
治理是指在特定范围内行使权威，主体涉及个人和团体，包括公共组织和私人组织。借鉴全球治理委员会（1995）的定义,治理是管理方法的一种形式，是一个循序渐进的过程，以沟通协调的方式使得不同利益主体间的利益或矛盾得以调和，通过采取措施或行动达到实现治理成效的动态过程。治理理论侧重于协调，以“更少的统治”实现“更多的治理”，重在发挥多元治理主体之间的协调合作，使得政府和非正式组织均可以参与社会经济的调节中来。在当前京津冀的发展模式下，社会经济发展与生态环境保护相制约，为实现经济的可持续发展，需要通过治理的方式来平衡经济和生态环境之间的利益。因此，治理理论为京津冀地区的雾霾治理问题，提供了强有力的理论保障。
2.2.2 区域治理理论
区域治理理论是一种新型调控理论模式，针对各区域经济运行主体间存在利益不均衡的问题，通过区域治理的方式达到化解区域矛盾冲突，平衡行政区域经济以及经济区域经济的关系，促进区域协调发展。区域治理的主体既包括最重要的主体区域政府，也包括企业、非营利组织和居民，区域治理的客体为区域内的社会公共事务。郝寿义（2007）界定了区域治理的概念“内生于一个区域的正式或非正式的制度安排，通过这样的制度安排，区域主体可以实现区域内的集体活动，包括设置区域目标、制定公共政策、协调区域活动等”。政府以提供法律法规政策和社会公众服务保障，承担区域活动责任的方式参与到区域治理中；企业通过共同生产和游说参与其中；非营利组织用于弥补政府和市场的不足；居民作为个体直接或间接参与治理。区域治理具有“发挥非政府组织作用”“强调公众参与的重要性”“以协调作为解决问题的主要手段”的特点。京津冀地区在经济发展上和环境治理上均存在较明显的地区差异，北京作为首都具有天然的政策和资源禀赋，无论是产业结构还是人力资源相比天津和河北都更有优势，区域治理理论为推动京津冀环境治理一体化发展提供了理论参考。
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第 3 章 京津冀地区环保督察制度的运行现状 ................................... 13
区域治理理论是一种新型调控理论模式，针对各区域经济运行主体间存在利益不均衡的问题，通过区域治理的方式达到化解区域矛盾冲突，平衡行政区域经济以及经济区域经济的关系，促进区域协调发展。区域治理的主体既包括最重要的主体区域政府，也包括企业、非营利组织和居民，区域治理的客体为区域内的社会公共事务。郝寿义（2007）界定了区域治理的概念“内生于一个区域的正式或非正式的制度安排，通过这样的制度安排，区域主体可以实现区域内的集体活动，包括设置区域目标、制定公共政策、协调区域活动等”。政府以提供法律法规政策和社会公众服务保障，承担区域活动责任的方式参与到区域治理中；企业通过共同生产和游说参与其中；非营利组织用于弥补政府和市场的不足；居民作为个体直接或间接参与治理。区域治理具有“发挥非政府组织作用”“强调公众参与的重要性”“以协调作为解决问题的主要手段”的特点。京津冀地区在经济发展上和环境治理上均存在较明显的地区差异，北京作为首都具有天然的政策和资源禀赋，无论是产业结构还是人力资源相比天津和河北都更有优势，区域治理理论为推动京津冀环境治理一体化发展提供了理论参考。
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第 3 章 京津冀地区环保督察制度的运行现状 ................................... 13
3.1.1 生态环境部在京津冀设立的督察机构及职能 .................................13
3.1.2 京津冀地区环保督察机构及职能 ...........................13
第 4 章 环保督察制度对京津冀雾霾治理作用的实证研究 ............... 23
4.1 环保督察对京津冀地区雾霾治理工作的整体作用效果 ............................ 23
4.1.1 环保督察对燃煤消费量的影响 ..........................25
4.1.2 环保督察对机动车排放量的影响 ......................25
第 5 章 环保督察制度对京津冀雾霾防治作用的对策建议 ............... 33
5.1 制定环保督察相关的法规性文件，保障督察的效力和权威性 ................ 33
5.2 逐步完善省级督察的垂管建设，实现督察治霾工作的全覆盖 ................ 34
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第 4 章 环保督察制度对京津冀雾霾治理作用的实证研究
4.1 环保督察对京津冀地区雾霾治理工作的整体作用效果
环保督察自 2015 年底在河北试点推行，至今实施仅 3 年时间，可获取的观察数据有限（截至 2018 年 8 月，官网尚未公布 2017 年的年度数据），故以 2014年作为对比参照，分析环保督察实施前后的作用效果。煤炭消耗量、机动车尾气排放量、工业污染和施工扬尘等构成雾霾天气的影响因素，受数据资源限制，利用年度数据进行一般性的比较分析。故本小节选取了 2014 年-2016 年的观测对象进行对比考察，定性评价环保督察制度实施的总体作用效果。在分析总体效果的基础上，进一步确定影响因素的指标选择，从有效影响因素中选取可获性的数据指标进行后续实证分析。
4.1.1 环保督察对燃煤消费量的影响
由图 4.2 可观察到自 2015 年实施环保督察后，京津冀三地每年的煤炭消耗量呈现递减趋势。北京市煤炭消耗总量 2016 年相比 2014 年降幅 51.2%，天津市降幅 15.9%，河北省 5.16%。煤炭降幅程度呈现较大的地区差异性，北京降幅最大，天津和河北降幅较小，环保督察制度一定程度上减少了燃煤消耗量。这与地方产业结构相关，天津和河北第二产业增加值占各地 GDP 约 40%，而北京仅有 20%左右。因京津冀地区对煤炭使用的依赖程度不同，大气污染治理过程中推进煤改气的政策不能搞“一刀切”，要因地制宜设定督察考核指标，保证对督察客体的公平和公正。
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第 5 章 环保督察制度对京津冀雾霾防治作用的对策建议
5.1 制定环保督察相关的法规性文件，保障督察的效力和权威性
环保督察的权威性，决定着督察工作的效力，直接影响雾霾污染源治理整改的力度和时效。目前，环保督察的权威性主要由党内规范性文件及督察组领导的行政级别相互支持保障。开展环保督察如有发现严重失职失责人员进行问责追责，这一形式反向遏制了环保领域的失职渎职行为，进而推动整改问题从严从速落实。但党内规范性文件约束性有限，力度相比法律法规性文件弱，难以实现问责全覆盖。因此，将环境保护督察制度纳入国家环境保护管理法律法规体系，是十分必要的。通过法规性文件，授予环保督察机构相应法律地位，使环境保护督察工作有法可依，加强执法和监督权力。
参考文献（略）
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第 5 章 环保督察制度对京津冀雾霾防治作用的对策建议
5.1 制定环保督察相关的法规性文件，保障督察的效力和权威性
环保督察的权威性，决定着督察工作的效力，直接影响雾霾污染源治理整改的力度和时效。目前，环保督察的权威性主要由党内规范性文件及督察组领导的行政级别相互支持保障。开展环保督察如有发现严重失职失责人员进行问责追责，这一形式反向遏制了环保领域的失职渎职行为，进而推动整改问题从严从速落实。但党内规范性文件约束性有限，力度相比法律法规性文件弱，难以实现问责全覆盖。因此，将环境保护督察制度纳入国家环境保护管理法律法规体系，是十分必要的。通过法规性文件，授予环保督察机构相应法律地位，使环境保护督察工作有法可依，加强执法和监督权力。
在法规性文件中，一方面要明确环保督察机构的职能定位，保障环保督察机构“督察权力”的相对独立性，确保其不受其他行政部门、社会组织团体、单位和个人的干涉，具备权威的“话语权”，保障环保督察的客观性、公正性与公平性。
另一方面，在大气污染治理尤其是雾霾防治工作上，要明确超标排放废气的整改建议标准，提出整改时限和整改要求，对违规涉事企业明确具体罚则，涉及违法的重大环境问题要及时移送司法部门，严肃督察问责追责，形成震慑效应，保障督察权威。
同时，还应明确环保督察人员的工作规范和纪律要求，对存在违纪违规以及失职失责行为的人员，明确处理意见建议；涉嫌重大违规违纪行为的，做好同组织部门的对接，从严从速问责，确保环保督察主体的廉洁性。另一方面，在大气污染治理尤其是雾霾防治工作上，要明确超标排放废气的整改建议标准，提出整改时限和整改要求，对违规涉事企业明确具体罚则，涉及违法的重大环境问题要及时移送司法部门，严肃督察问责追责，形成震慑效应，保障督察权威。
参考文献（略）
