1 绪论
1.1 研究背景和研究意义
党的十八大以来，面临全面深化改革深水区，中央以壮士断腕之气，大力推进全社会各项事业改革。其中涉及面最广、改革力度空前、也最为人民群众所期待的当属简政放权、放管结合、优化服务改革（下称“放管服”改革）。
2015 年 5 月 12 日，“放管服”在全国推进简政放权、放管结合职能转变工作电视电话会议上首次被提出。国务院总理李克强在此次会议上强调，“当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是：简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即‘放、管、服’三管齐下”。 [1]2016 年 5 月 23 日，国务院又再次发文《关于印发 2016 年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》，进一步推进“放管服”改革实施。文件指出，要“认真落实中央经济工作会议和《政府工作报告》部署，按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，紧紧扭住转变政府职能这个‘牛鼻子’，在更大范围、更深层次，以更有力举措推进简政放权、放管结合、优化服务改革。”[2]2018年 3 月 20 日，李克强总理在十三届全国人大一次会议记者会上总结到，“推动简政放权、放管结合、优化服务改革，就是要理顺政府和市场的关系，激发市场的活力和社会创造力”、“改革就是要把突破点推向离市场、群众最近的地方，把民之所望作为改革所向”。
在这样的“放管服”大环境下，公安部针对日益增长的驾驶人考试需求，与交通运输部联合制定《关于推进机动车驾驶人培训考试制度改革的意见》，坚持以问题为导向、以改革为动力，促进驾驶培训市场开放竞争、驾驶考试公平公正、服务管理便捷高效，
不断提高驾驶培训考试质量，着力维护道路交通安全、文明、有序。[3]这便拉开了最新一次驾考改革的大幕。这次驾考改革既是驾考管理服务工作的一次简政放权，也是驾考管理服务机制的彻底转变。 [4] 既是社会发展的需要，也是人民群众的愿望。这种“需要”和“愿望”在我国是非常迫切的，可以从一组数据中得出：2012 年，全国驾驶人数量就达到世界第一，2016 年底超过 3.5 亿人，2017 年 6 月底，驾驶人数量超 3.71 亿人，其中汽车驾驶人 3.28 亿人，预计 2025 年驾驶人将超过 5 亿人。
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1.2 研究综述
1.2.1 国外相关研究综述
国外学者在行政体制改革方面的研究多立足于本国实践，因此几乎没有关于驾考改革的专门研究。但是，国外学术界在对政府权力和政府管理领域有着丰富且深入的研究，大批学者对“政府职权”、“政府与市场、社会的关系”等问题进行了广泛而深入的探究，对西方国家的政府乃至世界范围内的其他国家和地区政府改革起到指导性作用。
以亚当·斯密（Adam Smith）为代表的“古典经济自由主义理论”认为，人作为社会经济活动的主体，其自利的属性决定人必然是具备理性的经济人。只要通过充分的自由竞争，个人实现利益的最大化同时就可以达到社会利益的最大化，政府的管制反而可能会抑制市场活动的自由。[5]新自由主义理论代表人物弥尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）提出，“把政府干预限制在一个相对狭小的空间，政府唯一需要做的是为市场提供一个自由的货币结构”[6]。弗里德曼认为虽然市场存在一些固有缺陷，但是要远比政府失灵的危害性小。政府对市场的干预一旦失当，反而会对社会经济运行产生较大的负面作用。我们应该承认，经济自由主义的“推崇市场自由、反对政府管制”的主张符合自由资本主义时期的历史环境和时代特征，经济自由主义的推行也客观上促进了西方国家经济的蓬勃发展。
20 世纪 80 年代，新公共管理理论兴起并且成为近现代西方国家政府改革的重要指导理论。代表人物戴维·奥斯本（David Osborne）提出“企业家政府理论”。奥斯本认为“政府应该掌舵而不是划桨”，提倡“运用市场力量来改造政府”。[8]在“新公共管理运动”的影响下，西方国家民众开始重视政府的管理效率和成本，而政府开始引进“企业化的管理模式”和“市场化的竞争机制”来提高政府管理的水平。随后，又有一批西方学者（以登哈特夫妇为代表）对“新公共管理运动”进行了更加深入的理性思考，构建了“新公共服务理论”，这一新兴公共管理理论的提出反映出当时民众对优质政府服务的渴望。“公民权利”、“公共利益”等是该理论更加关注的的重点，提出“公民才是政府治理的起点和重点，政府需用对公民的服务来替代对公民的管理”。登哈特夫妇（Janet V.Denhard and Robert B.Denhard）提出政府要摒弃“掌舵精神”，而应树立“服务理念”，政府应向“市场和社会的服务者”方向转变，加强政府与公民之间的沟通和合作，以保证对“公民意志”的回应。
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2 “放管服”环境与驾驶员考试改革相关概念与理论介绍
2.1 相关概念界定
2.1.1 “放管服”环境
本文中提到的“放管服”环境是指中共十八大以来，尤其是 2015 年 5 月 12 日召开的全国推进简政放权、放管结合职能转变工作电视电话会议后，所形成的全国自上而下广为推进的政府职能转变和优化社会、经济环境的重大改革氛围。
“放管服”中的“放”体现了政府角色定位的转变，“管”体现了政府管理手段的转变，“服”是在“放”与“管”的基础上形成的新的社会治理理念，“服”既是改革举措，又是改革目标。
1.2.1 国外相关研究综述
国外学者在行政体制改革方面的研究多立足于本国实践，因此几乎没有关于驾考改革的专门研究。但是，国外学术界在对政府权力和政府管理领域有着丰富且深入的研究，大批学者对“政府职权”、“政府与市场、社会的关系”等问题进行了广泛而深入的探究，对西方国家的政府乃至世界范围内的其他国家和地区政府改革起到指导性作用。
以亚当·斯密（Adam Smith）为代表的“古典经济自由主义理论”认为，人作为社会经济活动的主体，其自利的属性决定人必然是具备理性的经济人。只要通过充分的自由竞争，个人实现利益的最大化同时就可以达到社会利益的最大化，政府的管制反而可能会抑制市场活动的自由。[5]新自由主义理论代表人物弥尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）提出，“把政府干预限制在一个相对狭小的空间，政府唯一需要做的是为市场提供一个自由的货币结构”[6]。弗里德曼认为虽然市场存在一些固有缺陷，但是要远比政府失灵的危害性小。政府对市场的干预一旦失当，反而会对社会经济运行产生较大的负面作用。我们应该承认，经济自由主义的“推崇市场自由、反对政府管制”的主张符合自由资本主义时期的历史环境和时代特征，经济自由主义的推行也客观上促进了西方国家经济的蓬勃发展。
20 世纪 80 年代，新公共管理理论兴起并且成为近现代西方国家政府改革的重要指导理论。代表人物戴维·奥斯本（David Osborne）提出“企业家政府理论”。奥斯本认为“政府应该掌舵而不是划桨”，提倡“运用市场力量来改造政府”。[8]在“新公共管理运动”的影响下，西方国家民众开始重视政府的管理效率和成本，而政府开始引进“企业化的管理模式”和“市场化的竞争机制”来提高政府管理的水平。随后，又有一批西方学者（以登哈特夫妇为代表）对“新公共管理运动”进行了更加深入的理性思考，构建了“新公共服务理论”，这一新兴公共管理理论的提出反映出当时民众对优质政府服务的渴望。“公民权利”、“公共利益”等是该理论更加关注的的重点，提出“公民才是政府治理的起点和重点，政府需用对公民的服务来替代对公民的管理”。登哈特夫妇（Janet V.Denhard and Robert B.Denhard）提出政府要摒弃“掌舵精神”，而应树立“服务理念”，政府应向“市场和社会的服务者”方向转变，加强政府与公民之间的沟通和合作，以保证对“公民意志”的回应。
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2 “放管服”环境与驾驶员考试改革相关概念与理论介绍
2.1 相关概念界定
2.1.1 “放管服”环境
本文中提到的“放管服”环境是指中共十八大以来，尤其是 2015 年 5 月 12 日召开的全国推进简政放权、放管结合职能转变工作电视电话会议后，所形成的全国自上而下广为推进的政府职能转变和优化社会、经济环境的重大改革氛围。
“放管服”中的“放”体现了政府角色定位的转变，“管”体现了政府管理手段的转变，“服”是在“放”与“管”的基础上形成的新的社会治理理念，“服”既是改革举措，又是改革目标。
“放管服”改革政策的提出，彰显了中央政府“以人民为中心”，谋发展、促改革的坚强决心，通过转变政府职能，确立市场在资源配置中的决定性作用，优化营商环境，激发市场活力和社会创造力，促进经济社会持续健康发展。
“放管服”改革，是目前也将是未来很长一段时期内我国各项事业改革的重心，也必定是驾驶员考试改革的中心思想和发展方向。本轮驾驶员考试改革就是在这样一个大环境下应运而生的，呼应了中央“放管服”改革中的工作要点。而普兰店地区驾驶员考试改革则是按照上级统一部署，并结合地方实际发展而推出的一个改革实例。
“放管服”改革，是目前也将是未来很长一段时期内我国各项事业改革的重心，也必定是驾驶员考试改革的中心思想和发展方向。本轮驾驶员考试改革就是在这样一个大环境下应运而生的，呼应了中央“放管服”改革中的工作要点。而普兰店地区驾驶员考试改革则是按照上级统一部署，并结合地方实际发展而推出的一个改革实例。
2.1.2 驾驶员考试改革
在我国，机动车驾驶证申领和使用是由公安机关交通管理部门根据《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例、《中华人民共和国行政许可法》、公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》等相关法律、法规组织实施的。
驾驶员考试是机动车驾驶证申领和使用中最为关键的部分。它是众多有驾驶机动车意愿的人申请并通过驾驶技能考试，获得统一核发证件的必由之路。它也是向“大交通”领域输送大批量“司机”的关键门槛。
本文所研究的驾驶员考试改革是指最新一次由公安机关交通管理部门牵头推进的驾考改革部分，即按照 2015 年 11 月 30 日国务院办公厅转发的《关于推进机动车驾驶人培训考试制度改革的意见》和配套于 2016 年 4 月 1 日起实施的《公安部关于修改〈机动车驾驶证申领和使用规定〉的决定》（即，公安部 139 号令），全国公安机关交通管理部门推进的驾考管理服务机制转变。本次驾考改革是顺应社会发展、反映社会民意、与国际接轨的一次重大变革，有利于促进形成安全、文明、有序的道路交通环境。
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在我国，机动车驾驶证申领和使用是由公安机关交通管理部门根据《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例、《中华人民共和国行政许可法》、公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》等相关法律、法规组织实施的。
驾驶员考试是机动车驾驶证申领和使用中最为关键的部分。它是众多有驾驶机动车意愿的人申请并通过驾驶技能考试，获得统一核发证件的必由之路。它也是向“大交通”领域输送大批量“司机”的关键门槛。
本文所研究的驾驶员考试改革是指最新一次由公安机关交通管理部门牵头推进的驾考改革部分，即按照 2015 年 11 月 30 日国务院办公厅转发的《关于推进机动车驾驶人培训考试制度改革的意见》和配套于 2016 年 4 月 1 日起实施的《公安部关于修改〈机动车驾驶证申领和使用规定〉的决定》（即，公安部 139 号令），全国公安机关交通管理部门推进的驾考管理服务机制转变。本次驾考改革是顺应社会发展、反映社会民意、与国际接轨的一次重大变革，有利于促进形成安全、文明、有序的道路交通环境。
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2.2 相关理论介绍
2.2.1 新公共管理理论
新公共管理理论提出于二十世纪六十年代，是一种旨在解决“政府失灵”的公共管理模式。二战之后，英国率先实施了以市场化改革为核心的“新公共管理运动”，转型为“福利性国家”，基本的公共服务都由政府出资低价供给，关系国计民生的垄断性行业也由国家掌控，直接向民众提供。然而，由于经济逐渐进入萧条期和福利性开支的日益扩大，政府财政收入与支出之间的差距开始拉大，财政资金不足问题开始成为潜在的财政风险。同时，原先由政府包办公共福利的弊端逐步显现，效率低下、官僚主义成为“英国病”的代名词。为适应社会经济形势的发展变化，英国首相撒切尔夫人打破以往对私人部门参与公共服务的政策梗阻，提出了一系列私有化政策。之后，新任英国首相布莱尔提出“第三条道路”理论，进一步明确提出政府和市场分别擅长以及互为补充合作的公共服务领域范畴，在该理论的指导下，英国尝试推进政府和市场合作提供公共服务，将竞争引入公用事业领域，政府只负责该领域的管理工作，使用者则负责给予反馈，公共部门、私人部门以及使用者做到了利益共享、风险共担。总体来看，英国的成功实践既减轻了公共财政的压力，又将竞争机制引入了公用事业，提高了公共服务供给效率，为世界其他国家和地区提供了有效参考。#p#分页标题#e#
2.2.1 新公共管理理论
新公共管理理论提出于二十世纪六十年代，是一种旨在解决“政府失灵”的公共管理模式。二战之后，英国率先实施了以市场化改革为核心的“新公共管理运动”，转型为“福利性国家”，基本的公共服务都由政府出资低价供给，关系国计民生的垄断性行业也由国家掌控，直接向民众提供。然而，由于经济逐渐进入萧条期和福利性开支的日益扩大，政府财政收入与支出之间的差距开始拉大，财政资金不足问题开始成为潜在的财政风险。同时，原先由政府包办公共福利的弊端逐步显现，效率低下、官僚主义成为“英国病”的代名词。为适应社会经济形势的发展变化，英国首相撒切尔夫人打破以往对私人部门参与公共服务的政策梗阻，提出了一系列私有化政策。之后，新任英国首相布莱尔提出“第三条道路”理论，进一步明确提出政府和市场分别擅长以及互为补充合作的公共服务领域范畴，在该理论的指导下，英国尝试推进政府和市场合作提供公共服务，将竞争引入公用事业领域，政府只负责该领域的管理工作，使用者则负责给予反馈，公共部门、私人部门以及使用者做到了利益共享、风险共担。总体来看，英国的成功实践既减轻了公共财政的压力，又将竞争机制引入了公用事业，提高了公共服务供给效率，为世界其他国家和地区提供了有效参考。#p#分页标题#e#
新公共管理理论的提出为近现代世界各国的行政体制改革奠定了非常重要的理论基础，这一理论的发展与更新更是促进了各国政府与公民、社会共同追求和谐进步。
2.2.2 治理理论
近些年来，治理理论常常在研究政府行为时被提起。治理理论的概念有众多界定说法，尽管该理论已被广泛关注并且已经用于指导改革实践，但是现在治理的概念仍是相对复杂和模糊的。治理，很长时间以来一直与统治交错使用。最初，治理理论适用于政治领域，政府管控着公共部门和私人部门的运作，当时的政府为“官僚管制型政府”。二十世纪八十年代，治理理论兴起，对政府、公民、社会提出了较高水平的要求。自二十世纪九十年代起，治理理论的适用范围开始扩大，延伸至经济领域。综合了政治学、经济学、社会学等多领域学科，最终发展成为一门新学科。西方国家当时所处的历史环境、政府在专权统治中遇到的梗阻以及社会力量在参与公共事务中所显现出的强大影响力，都推动政府尽量矫正“看不见的手”所带来的的市场失灵。
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2.2.2 治理理论
近些年来，治理理论常常在研究政府行为时被提起。治理理论的概念有众多界定说法，尽管该理论已被广泛关注并且已经用于指导改革实践，但是现在治理的概念仍是相对复杂和模糊的。治理，很长时间以来一直与统治交错使用。最初，治理理论适用于政治领域，政府管控着公共部门和私人部门的运作，当时的政府为“官僚管制型政府”。二十世纪八十年代，治理理论兴起，对政府、公民、社会提出了较高水平的要求。自二十世纪九十年代起，治理理论的适用范围开始扩大，延伸至经济领域。综合了政治学、经济学、社会学等多领域学科，最终发展成为一门新学科。西方国家当时所处的历史环境、政府在专权统治中遇到的梗阻以及社会力量在参与公共事务中所显现出的强大影响力，都推动政府尽量矫正“看不见的手”所带来的的市场失灵。
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3.1 普兰店地区驾驶员考试改革方案 ................................ 13
3.1.1 我国驾驶员考试改革总体方案 ............................. 13
3.1.2 普兰店地区驾驶员考试改革具体方案 ....................... 14
4 驾驶员考试改革效果评估 ............................................ 30
4.1 驾驶员考试改革评估体系的建立 ................................ 30
4.2 驾驶员考试改革的价值取向 .................................... 31
4.3 驾驶员考试改革的适应性 ...................................... 32
5 进一步推进普兰店地区驾驶员考试改革的建议 .......................... 39
5.1 拓宽驾驶员考试改革思路 ...................................... 39
5.1.1 深度融合“互联网+”模式，完善便民措施 .................. 39
5.1.2 充分调动市场、社会力量，自学直考“分步走” ............. 40
4 驾驶员考试改革效果评估
4.1 驾驶员考试改革评估体系的建立
对一项政策进行评估的模式多种多样，常见的有问题/方法取向模式、社会议题（倡议）模式、改进/绩效问责取向模式以及以实用为导向的评估为代表的跨模式评估等四种模式。德国学者韦唐将效果模式概括为以下四种类型：一是目标达成模式，二是附带效果模式、三是无目标模式、四是综合评估模式。而政策在实施中会出现三种效果：一是直接效果，即是政策实施对主体所要解决的政策问题以及相关人员所产生的作用；二是附带效果，即是政策在实施过程中可能对非预期作用对象产生的作用，这种作用超出政策制定者原定的目标和期望而成为政策的一个副产品；三是意外效果，即是政策执行后所产生的效果出乎政策制定者的预料之外。
对于如何科学评估普兰店地区驾驶员考试改革效果，本文参考马国贤教授等总结的政策评估标准，按照事实标准与价值标准相结合的思路来进行评估。本章节将结合本文第三章中对通过调查、访谈法获取的数据进行统计分析而阐释的事实标准，与改革方案文本设计和国内外先进驾考模式与改革经验进行比照，加以价值标准分析，来更加客观地、科学地评估普兰店地区驾驶员考试改革阶段性效果。主要从价值取向、适应性和有效性三个维度进行评估，评估的重点主要在改革的适应性和实施效果，适应性主要考察改革的时代适应性和地区适应性，实施效果主要考察改革政策实施过程中出现的直接效果、附带效果和意外效果（如图 4.1 所示）。
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5 进一步推进普兰店地区驾驶员考试改革的建议
5.1 拓宽驾驶员考试改革思路
通过对国内外先进驾考模式和改革经验的研究，和对普兰店地区驾考改革阶段性效果的描述性分析和综合评估分析，笔者认为，普兰店地区的驾考改革应该打开眼界、拓宽思路，用更加开放性的思维方式来拓展驾考改革之路，实践现代化社会治理理念。笔者整理分析出以下三个比较成熟、可行性较强的思路，可供普兰店地区在今后驾考改革中加以运用，即，深度融合“互联网+”模式，完善便民措施；充分调动市场、社会力量，自学直考“分步走”；建立多部门定期会商协调机制，合力助推改革实施。
5.1.1 深度融合“互联网+”模式，完善便民措施
近几年来，倡导开放、平等、协同、共享的“互联网经济”促进我国各个社会领域的飞速发展，其创新性和高效性深深吸引人们的眼球，“互联网+”模式进入公共服务范畴也成为行政体制改革的大势所趋和民之所愿。深圳交警率先推出的“数据+”系列行动计划成功实践了交通管理领域的“互联网+”模式，提供便民利民平台的同时促进经济社会质优高效的发展。
普兰店地区现阶段的驾考改革还处在“互联网+驾驶员管理”的初级阶段，像考试费用缴纳这一类涉及驾考主管机关、银行、财政等多主体参与事宜的管理模块，尽管在互联网交管平台和“交管 12123”APP 中设置了“考试费缴纳”等对应选项，实际上却还在依靠传统的通过驾校收取→到银行窗口汇缴→存入财政指定账户→交管部门上缴国库的方式，支付手段以线下操作为主，期间资金流动的安全性和及时性都无法得到有力保证。在移动支付飞跃式发展、大家出门都不需要带现金的时代，这样的费用收缴方式显然是落后、低效的。因此，在未来的驾考改革之路上，普兰店地区应该更加挖掘潜力，深度融合“互联网+”模式，引入现代科技管理渠道，以银联、微信、支付宝等线上支付方式，完成考生直接支付至财政收取考试费用专户过程，规避中间环节的不稳定因素，同时减少流转过程中的时间成本，给整个报考环节提速升级，为群众提供更加便利的驾考环境。
参考文献（略）
