第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
十八大后，中央加强党风廉政建设、整肃党风政纪并大力推进反腐败工作；党内也逐步优化各项限权问责管理措施，出台实施“八项规定”、反“四风”等细则，政府部门干部干事工作作风明显改善，官员中滋生的腐败问题得以有效治理，党风政纪建设和反腐败工作获得明显成效。然而，面对高压反腐态势，党政系统的政治生态发生微妙变化，许多干部干事的“风险意识”明显增强，较少意愿主动承担责任，安于现状、不思进取成为普遍存在的现象，消极心态及懈怠情绪浓厚，进而导致行政机关“懒政”、“怠政”现象严重，成为影响政府工作效率、弱化政府形象的制约因素。在此背景下，2016 年的《政府工作报告》是首次提出要建立健全激励机制和容错纠错机制；之后，中共十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》是提出要建立容错纠错机制并将“建立容错纠错机制”升华为全党的主张，这也表明宽容干部在改革创新工作中出现的失误时党内已达成共识；此外，《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》、《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》、《推进干部能上能下若干规定》等法律法规都在部分条款中有与容错、问责、免责相关的规定，这都释放出一个鲜明的信号：对干部在改革发展中出现的探索性失误应予以宽容，为“欲作为”却又“不敢为”的干部干事从制度层面“兜住底”，让党员干部进一步解放思想，卸下包袱，在党内和社会中形成不畏艰难、敢想敢做、积极创新的良好政治生态和社会氛围。
当前，深化改革进入攻坚期和深水区，既没有现成的发展模式可借鉴，也没有成熟的经验可循，风险与挑战、挫折与失误并存。这其中有源于不可抗因素出现的失误，对此我们理应宽容看待。如果全部“零容忍”，必将极大地挫伤广大干部干事创新创业的积极性、主动性和创造性，并最终阻碍党的事业进一步发展。此外，虽然目前多个省市都相继出台了推进实施干部容错纠错的制度文件，但从实践结果来看，效果并不理想，“零申请数”的现象普遍存在。
因此，如何才能在全面从严治党的要求之下，建立起科学合理的干部容错纠错机制，并使该举措在保障改革发展大局中发挥积极作用，是当前各级党组织和政府必须认真对待并亟需解决的重要且紧迫的问题。
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1.2 文献综述
综合国内外学者的观点，其研究的重点集中在容错纠错机制的内涵、合理性、构建难点与破解之策等四个方面，这些研究对我们提出构建科学合理的容错纠错机制的建设性意见提供了良好的学术基础。
1. 容错纠错机制内涵研
邸晓星（2017）认为容错机制的内涵从广义上既包含体现科学容错和及时纠错流程的免责机制，也包含需发挥容错机制与其他配套机制或党内法规的协同性的制，譬如纠错机制、激励机制等。即使先行先试造成的损失在所难免，纠错机制的意义也并不是为了避免错误的产生，而在于通过合理的制度和政策安排实现及时地“纠偏”和“纠错”，避免政策失误带来的恶劣影响无法挽回，同时能最大限度地将改革创新造成的不良影响控制在最小的范围之内。
第 3 章 容错纠错机制合理性审视的视域与维度 ....................... 19因此，如何才能在全面从严治党的要求之下，建立起科学合理的干部容错纠错机制，并使该举措在保障改革发展大局中发挥积极作用，是当前各级党组织和政府必须认真对待并亟需解决的重要且紧迫的问题。
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1.2 文献综述
综合国内外学者的观点，其研究的重点集中在容错纠错机制的内涵、合理性、构建难点与破解之策等四个方面，这些研究对我们提出构建科学合理的容错纠错机制的建设性意见提供了良好的学术基础。
1. 容错纠错机制内涵研
邸晓星（2017）认为容错机制的内涵从广义上既包含体现科学容错和及时纠错流程的免责机制，也包含需发挥容错机制与其他配套机制或党内法规的协同性的制，譬如纠错机制、激励机制等。即使先行先试造成的损失在所难免，纠错机制的意义也并不是为了避免错误的产生，而在于通过合理的制度和政策安排实现及时地“纠偏”和“纠错”，避免政策失误带来的恶劣影响无法挽回，同时能最大限度地将改革创新造成的不良影响控制在最小的范围之内。
刘宁宁（2016）在其研究中也提出，容错与纠错不是彼此割裂的两个方面，若只是简单地对出现的失误予以宽容，这与容错纠错机制的内在涵义并不契合。错误或失误出现之后，首先必须对错误或失误进行一定的约束，目的是防止由此产生的不良影响继续蔓延；其次补救措施必不可少，因为只有纠错的功能得以体现，各项制度政策才能保持连续性，改革创新事业也才能向着正确的方向深入发展②。因此，将容错机制与纠错机制有机融合起来，才符合科学合理的容错纠错机制的内在涵义。
《公务员法》第五十四条中也有关于公务员在发现上级的决定或命令存在错误时，允许向上级直接提出，如若上级不做任何改变并命令继续执行，由此产生严重后果的这类情况，公务员适用免责条款的规定。具体到容错机制，《公务员法》中也规定可以容许的决策失误应同时满足以下四个条件：一是不属于重大决策；二是决策针对且是为了解决公共问题、保护公共利益；三是在决策过程中决策者严格遵守决策程序；四是决策虽有风险，但影响小，未造成重大损失或恶劣影响③。
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第 2 章 核心概念及理论基础
2.1 核心概念
2.1.1 容错与纠错
不论是一个政党还是一个国家在其漫长的发展进程中难免会出现失误甚至错误，但决定党和国家能否实现继续发展的关键还是在于能否在犯错之后及时地发现和纠正错误。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》提出要“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”，将“建立容错纠错机制”升华为全党的主张，这表明宽容干部在改革创新工作中出现的失误时党内已达成共识。
《公务员法》第五十四条中也有关于公务员在发现上级的决定或命令存在错误时，允许向上级直接提出，如若上级不做任何改变并命令继续执行，由此产生严重后果的这类情况，公务员适用免责条款的规定。具体到容错机制，《公务员法》中也规定可以容许的决策失误应同时满足以下四个条件：一是不属于重大决策；二是决策针对且是为了解决公共问题、保护公共利益；三是在决策过程中决策者严格遵守决策程序；四是决策虽有风险，但影响小，未造成重大损失或恶劣影响③。
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第 2 章 核心概念及理论基础
2.1 核心概念
2.1.1 容错与纠错
不论是一个政党还是一个国家在其漫长的发展进程中难免会出现失误甚至错误，但决定党和国家能否实现继续发展的关键还是在于能否在犯错之后及时地发现和纠正错误。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》提出要“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”，将“建立容错纠错机制”升华为全党的主张，这表明宽容干部在改革创新工作中出现的失误时党内已达成共识。
容错是计算机行业的专业术语。所谓“容错”，是指尽管有一个或多个故障的存在但整个程序或系统仍能正确执行其功能，它通常包括三个方面的功能：第一是故障抑制；第二是故障检测；第三是系统恢复。①从上诉定义看，容错机制并不是简单地宽容错误，还应及时纠改错误并使其尽快恢复到原来的正常状态，目前在航天、医疗、银行等不同领域广泛应用。2016 年《政府工作报告》中强调容错纠错机制中“错”指的是在探索性实践的过程中，干部干事由于非主观的因素造成的并且是在法律法规范围内允许出现的失误或错误②，虽然原则上应对相关负责人问责追究或党内处分，但因其符合尽职要求，而采取从轻、减轻甚至免于问责或处分的保障制度。这里的“错”包括两种情况：一种是集体在进行重大改革时出现的探索性失误；另一种则是个人在完成重大任务时出现的轻微违纪违法行为。两者的共同之处是在不谋取个人利益的原则下服务于公众；而不同之处是前者基于改革的不确定性的“未知结果”产生，后者是基于原则的灵活性的“已知界限”而突破③。
而对于容错与纠错两者之间的关系，政府工作报告中的阐述是：容错与纠错是在构建容错纠错机制时应该是并行的，容错的重点是科学地认识问题，而纠错侧重点是在科学地解决问题，二者相辅相成、不可偏废。在鼓励干部干事改革创新的过程中，只是容忍试错是有限度的且不充分的，还必须在对工作中之所以会出现错误进行总结的基础上主动纠错。其中容错是为了实现更好地纠错的一种手段，旨在大力鼓励干部干事敢于创新，勇于担当，减轻思想负担和包袱，在法律法规范围内允许干部干事先行先试；纠错是目的，引导干部干事及时地发现错误，
并积极主动地采取相应措施纠正错误，最大限度弥补损失、减轻失误造成的不良影响①。可以说，如若没有纠错机制的补充，单一的容错机制极有可能演变为干部对滥用权力进行的自我救赎；若没有容错机制这一前提，纠错机制也有可能对潜在权力效能的发挥形成制约。从本质上而言，纠错就是让干部有机会改正错误，使他们不会在错误的道路上“失去控制”，给党和人民造成更大的损失。
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2.2 理论基础
2.2.1 不完全契约理论
2.2 理论基础
2.2.1 不完全契约理论
不完全契约的思想源自科斯 1937 年发表的论文，他指出：囿于正确预测存在难度很高，商品或服务供给的契约时期越长，最终履行契约的可能性就越小，因此买方一般不愿意指明对方应该干什么①。沿着科斯的思路，之后形成了两个不完全契约理论的分支：以威廉姆森为代表的交易费用经济学（TCE）和以奥利弗·哈特为代表的产权理论（PRT）。
本文是以哈特的不完全契约理论作为容错纠错机制研究的理论基础。长期以来，不完全契约理论一直在研究“有界”的契约理性，主要用它来解释契约之所以会存在不完整性的原因②。哈特（1995）认为因为契约各方无法预见到未来的所有情况，或者即使能预见到，也无法将这些情况发生是各方承担的权责利范围用双方都一致同意的语言写入契约，或者因为一些变量的存在使契约具有缔约方可观察但第三方无法证实的特征，因此契约总是不完全的③。契约之所以是不完全的，他认为主要有三个原因：第一，人们既身处在复杂且不可预测的世界中就几乎不可能对未来可能发生的一切做出预测；第二，即使人们能提前预测未来（却很难找到令契约各方都满意的描述语言），要将所有的情况或事件写入契约也存在困难；第三，即使契约各方可以在契约中预测所有未来可能发生的情况或事件，一旦契约纠纷出现时，法院等外部机构难以核实契约各方约定的条款④。可见，不完全契约是普遍存在的。梯若尔（1999）认为三类交易成本会造成契约的不完全，包括：一、预见成本，即有限理性的制约契约各方事先预见未来可能出现的一切事件，因此，在拟定合约时，各方最好是选择不明确规定权责关系，或者根本不签约；二、缔约成本，即使契约各方可以预见到所有情况，但在契约中穷尽这些情况要么存在难度要么成本高昂；三、执行成本，契约各方对契约中的细节信息是清楚明晰的，但对如法院等第三方来说是难以对契约各方约定的条款进行核实的⑤。#p#分页标题#e#
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3.1 容错纠错机制合理性审视的视域选取与维度构建 .............. 19
3.1.1 容错纠错机制合理性审视的视域选取 ................... 19
3.1.2 容错纠错机制合理性审视的维度构建 ................... 20
第 4 章 容错纠错机制合理性以及制约因素分析 ....................... 36
4.1 浙江省实施容错纠错机制的三个案例 ......................... 36
4.1.1 杭州市临安区征地拆迁 ............................... 36
4.1.2 舟山市普陀区滩区迁建 ............................... 37
第 5 章 干部容错纠错机制的优化路径 ............................... 56
5.1 坚持鼓励担当与容忍试错相容的价值导向 ..................... 56
5.2 界定科学合理的容错纠错限度 ............................... 57
第 4 章 容错纠错机制合理性以及制约因素分析
4.1 浙江省实施容错纠错机制的三个案例
容错纠错机制本质上是一项为鼓励干部干事创新的创新政策，几乎没有可以借鉴和遵循的先例。而在政策真正实现落地的过程中，主要是从各地出现少数的典型案例中汲取经验教训。因此，本文选取杭州市临安区征地拆迁工作、舟山市普陀区滩区迁建工作以及绍兴市灵芝镇养殖水塘承包突破现有规则这三个适用于容错纠错机制的案例，并对案例进行分析。
4.1.1 杭州市临安区征地拆迁
自 2015 年容错纠错机制实施后，杭州市下辖的临安区已有十多名乡镇（街道）和部门负责人被容错免责。现任临安区某镇街道办事处党工委书记的史某就是其中的一个，他会被容错免责与浙江省在 2013 年开始启动的“三改一拆”工作有关。
2013 年，史某调至该镇街道办事处任主任时，他面临的是多个历史遗留问题—其中多数涉及复杂的土地问题。比如街道某村有块 10 余亩的留用地围墙迟迟不能拆除。经了解，原来是十几户村民的青苗费“谈不拢”，导致地块原有的围墙拆不了。但实际上，征地的青苗费已按程序分发到位，是这些村民随后又抢种了一批作物要求“补偿”。“二次补偿青苗费，这个口子绝不能开！”史某一方面组织街道干部安抚村民，另一方面制定完备的围墙拆除方案，并亲自带队拆除围墙。看到街道态度强硬，自知理亏的村民不再吭声。
接下来，便是更繁重的“三改一拆”任务。计划用 3 年时间完成，2015 年是最后的一年。为保证工作进度，区政府一开始就宣告，将对在“三改一拆”工作中进度缓慢、排名靠后的乡镇街道负责人进行问责。2015 年 1 月到 9 月，由于该街道的排名位于全区的末两位，县纪委启动对时任街道办主任史某的调查。被谈过话的史某觉得很委屈，因为他任职的街道不仅有“三改一拆”的任务，还要承担 19 个区重点工程，任务较重，也没有可供借鉴的成功经验。为避免“多线作战”，他才对推进方案进行了调整，上半年集中精力做拆违对象的思想动员工作，下半年再集中“战斗”，而这样的调整就导致了上半年的工作进度缓慢。
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第 5 章 干部容错纠错机制的优化路径
5.1 坚持鼓励担当与容忍试错相容的价值导向
由于改革开放事业的发展没有现成的经验可供借鉴，探索性失误和错误的出现不可避免，改革本身就是一个不断试错的过程。在改革创新的实践工作中，既有干部因缺乏经验或不具备完成工作的条件等情况导致的失误错误，也存在一味追求利益，企图打政策“擦边球”导致犯错。因此，干部干事在先行先试的工作中，应在准确把握习近平总书记提出的“三个区分开来”的基础上，坚持鼓励担当与容忍试错相容的价值导向。
不能以容错纠错为借口规避或代替纪律处分，为本应受到处理的干部开脱。另一方面，明确容忍试错的目的是鼓励担当。干部干事大胆创新创业的最终目的是通过做一些实事，全面深化改革奠定更坚实的基础。基于支持和保护干部改革创新的初衷，对由于非主观因素或人为无法把控的情况而出现失误的干部干事，应坚持客观公正的态度宽容对待，以通过容忍试错鼓励改革者勇于担当为目的，使其在合乎法律的范围内大胆改革创新。
参考文献（略）
