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第一章 绪论
第一节 研究背景与意义
一、研究背景
分税制引起的地方政府与中央政府之间的财权与事权的不匹配，增加了地方政府的财政负担，使地方政府产生了增加地方财政收入的强烈冲动。经济建设发展城市的要求和以 GDP 为主的绩效评价体系把地方经济增长和地方政府官员的政治利益紧密联系在一起，使得地方政府无论是为了实现经济增长还是追求自身政绩，都必须发展当地经济，而发展当地经济的最主要手段就是增加地方财政收入。1998 年到 2016 年，中国国有土地出让收入由 507 亿元上升至 69 万亿元，土地出让收入占地方政府性基金本级收入的比例也由 3%上升至 85%。自 1998 年中国实施房改之后，城市经济、社会、民生就逐渐与土地捆绑在一起，在土地出让收入快速上涨的时期，城镇住房也催发了大量的货币需求。尤其是市场化的改革和发展，进一步增加了居民的购房需求。1999 年之后，政府全面开征土地增值税、契税、房产税等有关住房交易的税收，并全部作为地方财政收入处理。自此之后，以土地出让金为核心的土地财政与供需两旺的房地产市场就成为地方财政的主要来源。巨额的土地出让金用于征地和拆迁补偿、土地开发、城市建设的政府行为与房价上涨，居民买房，开发商拿地，政府卖地，基础设施再投入，各种隐性收入再分配，再买房的城市化过程相融合，逐渐形成地方财政发展的一个内生逻辑。不断上涨的房价和背后的土地财政假说构成了中国经济发展的重要内容，但也使土地泡沫不断膨胀。土地财政及房地产市场的过度繁荣带来了一系列的社会问题，尤其是进入 21 世纪以来，北京、上海、深圳、苏州等东部发达城市接连出现地王现象，使地价和房价都疯速上涨。2013 年，中央政府出台房屋限贷政策，并要求地方政府将房价控制目标数量化，这项行政命令虽然在一段时间内能够有效地遏制房价，但从长远看来，并没有真正起到有效调控房价的作用。近年来的国企地王现象就是房地产市场依然过度繁荣的最好证明。国企地王，顾名思义，即指大型国有企业在土地拍卖市场中以高价拍得土地。较民营房企地王而言，这类国企地王给房地产市场的健康发展带来了更多不利的因素，不止把天价住宅用地作为成本带进房价，从而使房价也被推向天价，还使得土地出让的收益大部分落入地方政府与地方国企手中，大大降低了国民的生活水平。
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第二节 研究范围界定
一、地王
地王现象作为一种城市政治经济现象，是中国城市社会经济发展的必然结果。在有关土地出让制度形成和发展的过程中，地方政府对土地出让金的获得额度逐渐扩大，2002 年的时候确立了招拍挂制度作为出让土地使用权的方式，这种土地出让方式意味着价高者得，往往会导致地价竞出天价，而这一天价地价成为了房价的成本，把房价也推向天价。在这样的大环境下，本世纪初以来，全国土地价格、房地产产品价格的急速上涨所带来的一些列社会问题吸引了整个社会、媒体的目光。2006 年之后，土地出让收入全部归地方政府所有，土地收益逐渐成了地方政府增加地方财政的主要收入。
二、国企地王
在 2008 年金融危机后，地王的主要业主由民营企业转换成了地方国有大型企业（国企包括央企和地方国企，本文所指主要对象为地方国企）。地方国有企业进入房地产行业，并与地方民营房地产企业一同参与地产招投标，由于地方国有企业相较民营房企而言，获得信贷的资金的成本较低，所以商品房用地大部分被地方国企所拍得，而且通常是高价拍得，地价记录经常被刷新，这些创纪录的高价地便被称为国企地王。目前，宏观经济下行，地方国企势必要寻找一种更为合适的投资渠道。由于资本的逐利性，哪里回报率高就会流向哪里，而房地产又是公认的高利润行业，行业利润率远超全社会平均水平，所以地方国企会自然而然的产生一种把廉价的信贷资金转投房地产行业是一种可取方向的想法。地方国企频频在地王争夺战中胜出，已成为房价疯涨的中流砥柱。
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第二章 土地财政、房价水平与宏观经济的理论分析
第一节 土地财政收入的概念及形成
一、土地财政收入概念
中国城乡分割的二元土地结构使地方政府集国有土地所有者、供给者和垄断者于一身，地方政府这种“三位一体”的特殊身份与分税制、以 GDP 为指标的官员绩效考核体制及官员任期制度相融合，形成了一种特殊的土地经营文化。无论是为了弥补因分税制产生的财政缺口（卢洪友等，2011①；孙秀林，周飞舟，2013②），还是为了开展政治锦标赛（杜雪君等，2009）③，地方政府都必然会渴望通过经营土地增加土地财政收入。广义的土地财政概念将土地财政收入分为三个部分：土地有偿使用收入、土地相关税收收入和土地相关其他收入④。首先，土地有偿使用收入是指国家按照土地相关合同规定，在一定时期内通过向单位和个人转让土地使用权的方式获得的土地经济收益。具体而言，土地有偿使用收入主要包括土地出让金、土地租金以及以其他方式（主要是作价出资或者入股）获得的收益。由于其他两部分收入较少，所以本文主要关注土地出让金收入。其次，土地税收收入。土地税收收入是指国家利用政治权力和法律手段，对土地使用人强制性征税所获得的收入。土地使用者，尤其是建筑企业与房地产企业，不只需要缴纳土地增值税，还需缴纳一定比例的营业税和企业所得税。由于这部分的最主要收入来源与房地产市场密切相关，所以本文主要关注的是与土地和房地产直接相关的土地房产税收收入。最后，土地使用方还需缴纳一些相关行政事业性费用。这些行政收费收入清一色的都是地方政府收入。由于这部分收入来源繁杂，且在土地财政总体收入中占比不大，所以忽略不计。
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第二节 土地财政与房价水平的相关性分析
本文将 2009 年—2016 年全国的土地出让金和当年 5 种土地房地产直接税⑤，我国的土地房产税收体系一共包括 12 个税种，与土地和房地产直接相关的有 5 种税种：耕地占用税、土地增值税、契税、房产税、城镇土地使用税②。虽然吴灿燕，陈多长（2009）③在估计浙江省土地财政规模时把房地产税当做间接税税种处理，但是就直接税而言，被征收的企业也包括产业和建筑业企业，而且房产税与房屋直接相关，而与房地产行业没有直接关系，所以本文把房地产税当做直接税来处理。从上述两个表中，我们可以得出这样的结论：地方财政主要靠土地财政和房地产行业维持，一方面，随着土地出让金制度的发展，土地出让收入逐渐成为地方政府的“专属收入”；另一方面，土地税收收入中最主要的组成部分——5 种土地与房地产直接税收收入，都与地方财政具有密切关系，所以地方政府有直接的动机和足够的动力去推动土地财政和房地产行业发展。刘守英，蒋省三（2005）④的研究结果也支持了以上的说法。在对东部省份一个 S 县的调查中，他们发现在2001—2003 年，S 县的地方税收中增幅最大的两个产业是就是与土地密切相关的建筑业和房地产业。
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第三章 土地财政、房价水平与国企地王的理论分析..............27
第一节 国企地王的现状及形成原因.............27
第二节政企合谋与中央政府态度的相关性分析......28
第三节政企合谋框架下的房价水平分析.......32
第四章 计量模型与实证研究..........33
第一节 计量模型、变量选取与数据来源.....33
第二节 计量检验与结果分析..............37
第三节 本章结语............43
第五章 房价调控策略、研究不足与展望............45
第一节 房价调控策略研究思路..........45
第二节 房价调控策略建议.......46
第三节 关于研究的不足与展望..........47
第五章 房价调控策略、研究不足与展望
第一节 房价调控策略研究思路
首先，从地方国企的角度来看：国企地王这一土地投机泡沫现象是在城市尺度内土地开发领域的各方政治经济群体博弈的城市政治经济后果。国企地王现象注定不能持久，因为它威胁到整个社会的福利水平，伤害了居民的效用，并使住房供给和需求之间的畸形关系更加恶性化。2009 年开始的国企地王的数量还不是很多，甚至没有集中出现，更多的表现为一种由于土地市场和房地产市场太过繁荣所出现的一种偶然的投机行为，但在此之后的国企地王已经超出这一认识，更多体现地方政府和地方国企的合谋。在合谋中，地方政府因为要追逐土地财政收益，所以默认地方国企通过创造地王的方式追逐土地增值收益，这种行为等于变相的为地方国企地王的产生提供温床，换句话说，地方政府为国企地王的产生提供了地方政策支持，地方国企为产生地王实施了实践，二者共同推动国企地王的产生。其次，从居民的角度来看：人口规模代表的是需求和购买力，是一个城市房地产市场发展的主要决定力量。为了教育资源而产生的人口压力对房价上升形成的影响，是市场需求的自然反应。发达城市优质的公共资源和良好的教育水平吸引大量外来人口进入城市，他们为了子女就学问题选择在发达城市置房，释放了发达城市的大量住房需求，这虽然是一种纯市场行为，但正是市场的自发反应，所以是居民和消费者个人的合理选择。中央政府无法人为的遏制这种需求，因为中央政府的最终目的是使整个社会的效用水平增加，所以采取限制性措施来遏制这种趋势与中央政府的最终目标不吻合，也不符合中央政府为了发展经济和维护社会稳定所实施的战略性措施。最后，从地方政府的角度来看：地方政府追逐土地增值收益的主要目的是增加土地财政收入，而造成地方财政收入较少的直接原因是分税制，所以中央政府可以考虑调整分税制。因为只有梳理和调整好中央政府和地方政府在财权和事权上的分配关系，才能使地方政府减少对地方财政收入的“渴求”，从而减少对土地财政的依赖。另外，中央政府需要改变地方官员的晋升机制。现行的官员晋升机制仍以经济指标考核为主，促使地方政府形成以 GDP 为导向的经济作风。地方政府需要大量的财政收入来维持巨额的财政支出，因为无论是社会的公共基础设施还是地方政府渴望的“政绩”项目，都会造成大量的财政支出，地方财政的单薄促使地方政府不断透支土地增值收益。这种为 GDP 论的官员晋升渠道和地方政府对地方财政收入的渴求共同造成了地方政府依赖土地财政的现状，所以中央政府可以考虑弱化 GDP 考核指标的重要性，增加其他方面的考量因素。#p#分页标题#e#
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结论
针对长期来看，中央政府应该出台一些治本的调控措施。一方面，就地方官员任期制度而言，干部考核过分关注 GDP 业绩。中央政府当初在任命地方官员时往往希望新的领导班子能够给当地带来新的发展思路和新的发展政策，有些时候对官员进行任免是因为原来的领导班子出了问题，中央政府希望新的官员能够尽快改变当地原来的面貌。但是这样的调换却会使新的领导班子产生一种临危受命之感，促使他们不管前任的是非功过，只希望赶紧做出业绩，给中央政府留下一个好的映象。并且，地方官员任期不止存在唯 GDP 论的情况，还存在官员任期较短的问题，因为每届任期上的官员所呆的时间较短，所以大多数官员都不愿意沿着前任留下的规划继续在政策安排上卖力，而是忽视当地经济的可持续发展，尽量在自己的任期上提高当地经济，为自己的政绩而努力。在这种状况下，中央政府应该尽快改革绩效考核机制，把任期业绩考核与既往发展基础联系起来，将数个任期的领导班子的业绩结合起来①；树立地方政府的可持续发展观，以科学发展和和谐发展代替领导干部队伍的政绩观和利益观，改变他们唯 GDP 论的想法；同时，增加其他方面的考量因素：例如社会、民生、环境等综合因素，可以适当减少地方政府对土地财政的依赖程度。另一方面，就分税制而言，分税制的实施扩大了地方事务管理权限，使地方政府实际上成为一个利益主体，土地市场和房地产市场的繁荣使地方政府产生了追逐利益的冲动。但从国家的角度看，地方政府这样的行为伤害了全体社会的利益，中央政府代表了整个社会的公共利益，他的目标是寻求全局利益的统一化。所以中央政府应当进一步深化和完善分税制改革，根据权责一致的原则理顺地方的财权和事权，理清自身和地方政府在财权和事权上的错位，完善分税制财政管理体制，最终使地方政府逐渐减少对土地财政的依赖。
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参考文献（略）
