MPA行政管理学论文：中国行政改革的阻力：来源

中国行政改革的阻力：来源分析与消解策略　 　　
以机构改革为主要内容的行政改革一直是十多年来中国行政发展的主轴。行政改革的发生，有其客观的“动力系统”。新时期中国行政发展的推动力有两个层面，从浅层看，是政府财政的压力，庞大的干部队伍使得财政收入的近一半变成“人头费”，财政变成了“吃饭财政”，随着时间的推移，如不改革将难以为继，此所谓“穷则变，变则通；”从深层看，行政改革的最深刻的原动力来自于经济发展所引发的政治要求：“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革”。（《马克思恩格斯选集》第２卷，第８３页）没有动力，就不可能确定改革的目标和路向，行政改革便无从发生，但另一方面，行政改革的速度、质量、效果乃至成败取决于动力和阻力这两种力量的对比和相互作用。改革开放以来历次行政改革收效甚微甚至不了了之的原因，我们都可以从阻力的角度得以解释。因此，分析和克服阻力，从而扩大和增强动力，对保证目前正在进行的行政改革取得预期效果具有迫切的现实意义。
一 政府行政是一种“生态现象”。任何行政组织和行政体制都是在一定的行政环境中生成、运行和变革的。所以，行政改革的阻力可以从行政环境和行政系统这两个方面来进行分析。 从行政环境方面来看，行政改革阻力来自三个方面的制约：
（１）经济体制模式模糊性的制约。行政系统作为上建筑的重要组成部分，其性质、功能、排列组合方式等在很大程度上取决于它为之服务的经济基础。但我国市场经济体制模式的模糊性在很大程度上制约了行政改革的具体操作和具体的目标选择、认定。在经济改革尚在计划经济体制的框架内进行时，要让为其服务的政府机构脱胎换骨显然是不可能的。社会主义市场经济体制作为改革目标的确立，无疑为行政体制改革指明了方向，但创建社会主义条件下的市场经济体制毕竟是一项前无古人的创造性探索，无论我们再解放思想，作为人类历史上一种全新的市场经济模式，存在一定的模糊性是必然的。这不能不对行政改革产生制约作用。
（２）市场经济（商品经济）发展不充分性的制约。一般认为，建立适应市场经济的政府体制，必须正确处理执政党与政府之间、政府与社会之间、政府与市场、政府与企业之间的关系，合理确定政府的职能范围，把属于政府的职能交给政府，把属于企业的自主权还给企业，把属于市场调节的职能交给市场。而实现这样的目标，重要的前提条件是自主市民社会的成长和市场机制的完善。但对中国这样一个脱胎于封建社会和计划经济体制“母体”的社会来说，市场经济发展水平比较低，也很不平衡，因而，具备上述前提条件需要进行长期的努力。一方面，我们要求企业“不找市长找市场”，另一方面，劳动力市场、产权市场、技术市场、资本市场等不发育不完善，企业又找不到市场。在此情况下，行政改革出现反复和回潮是有其合理性的。市场经济发展的这种不充分性还制约行政环境对分流公务员的接收能力。
（３）配套程度的制约。行政组织机构是上层建筑体系中的一个小系统，同时它又是经济基础和上层建筑的结合部。它的变革必须与党的领导制度、工资、人事管理制度、企业制度改革等协同进行，如果机构改革与相关各部分的改革不能上下左右联动进行，光改行政机构或只在行政系统的某一层次（中央或省级、县级）进行，其结果必然是各种矛盾在不同系统之间或系统的不同层级之间上下左右转稿，行政改革虽可取一时之效，但难有长久之功。应该说，来自行政环境的阻力是一种“客观”的力量，它与来自行政环境的动力相比，对改革的影响不具有实质性的和决定性意义，而且随着社会的发展，会自发减弱。 行政改革最大的阻力来自于行政系统，来自于政府及其公务员。从理论上看，２０年来，我国社会的各个层面在政府的领导下，发生了深刻的变革，但这些变革的内容和范围主要是非行政系统的行政环境或者是在行政系统自身的非核心、非框架部分。随着改革的深入，中国的改革逐渐到了这样一个阶段：在继续推进社会经济文化系统改革（这种改革仍由政府设计、领导、发动和操作）的同时，必须对政府自身或自身的核心部分进行改革。这样，中国的行政改革本身就出现了一个非常特殊的悖论：政府既是行政改革的设计者、组织者、实施者和推动者，又是被改革的对象和被改革客体，改革的主体和客体二位一体，所以，行政改革在很大程度上是一种基于外部压力的、被动的自我“手术”。当这种“手术”需要伤筋动骨，改变有利于政府及其人员权力和利益格局的时候，行政改革的特殊阻力就产生了。这一悖论所产生的制约性会通过公务员———改革的具体操作者而体现出来并得以强化。显然，再科学、再完善的行政改革方案，如果在公务员这一方面受到阻滞，它们都会走样、变形，甚至流产。产生于公务员的阻力，可进行如下的概括：
１基于利益和权力的调整而产生的阻力。如前面所指出，改革是权力和利益的再调整、再分配。这种调整和分配的任何举措均会涉及到现存的权力格局和利益格局。公务员是国家行政权力的载体，权力是能为局部和个人带来利益的条件之一。尤其中国社会是一个“行政化的社会”，（参见孙贵洪：《论中国社会的行政化力量》载《中国行政管理》１９９３年第８期）行政权力对社会生活进行广泛深入的指导、协调及干预和控制，社会现象、社会关系无不围绕行政权力而呈现、形成、展开，即便是在资源配置市场化的条件下，政府权力在社会生活中也将扮演不可替代的作用。公务员属于社会中权力和利益的既得者阶层，任何改革的大动作无疑会使他们相当一部分既得利益丧失，产生抵制是必然的。
２基于习惯和官本位意识产生的阻力。改革本身就是对既定模式和习惯的一种否定，因此，它必须要受到习惯势力的阻挠和影响。对公务员，尤其是对可能被精简掉的公务员来说，行政机构改革意味着自己现存的工作方式、工作内容、工作环境、行为模式等的重大改变。这可能导致留恋目前状态，死抱毫无希望的习惯不放的阻力的出现。另一方面，官本位意识在中国国民意识和社会文化中占有重要地位，“官”被看成是身份和地位的最好体现，官职级别的高低是衡量一个人价值与成就的最主要标尺，且各项福利待遇与官职紧密关联。因此，为官只能上不能下，机关只能进不能出，一旦离开官场便人走茶凉，事事难办。这种社会思想氛围，是广大公务员走出机关，下海分流的一大思想障碍和阻力。
３基于对不确定性的忧虑而产生的阻力。心理学的研究表明，不确定性因素使人产生紧张和忧虑。对公务员来说，本次行政改革，尤其是地方政府的机构改革，存在许多不得不忧虑的不确定性因素。如本职能部门能否被撤消？精简人员时，自己是否属于被分流之列？若被精简，自己的出路是什么？前途如何？这些忧虑使公务员产生压力，如不能持正确的态度，就会使他们对改革产生怀疑，进而形成消极态度和抵触性行为，防碍和制约改革的顺利进行。
４基于依赖性而产生的阻力。我们管理体制的高度集权性，造成下级机关和下级人员缺乏创造性和主动性，事无俱细依靠上级的指示、指导和推动，而且这种依赖性有时被看成是稳重老练的表现。固此面对矛头针对自己权力和利益的行政改革，大家更是不能也不愿为天下先，“不推不动”，互相观望和等待，可能造成“上动下不动，越动越被动”的局面，坐失良机。
５基于曲解而产生的阻力。一个人一旦确立起自己的态度体系之后，就必然对外部输入的信息在既定的态度体系框架内作出反应。每个公务员对当前行政改革的目的、机制和前景是怎样理解看待的，出入会很大，其结果可能导致基于理解不清或理解混乱而抵制、干扰改革。如许多人对市场经济无非又是换汤不换药，重走“膨胀—精简—再膨胀—再精简”的老路。因此，就用前几次改革的“经验教训”对待这次改革，以不变应万变，对改革持消极、应付和观望的态度。这种因曲解而产生的阻力一般比较持久，具有顽固性。 从行政改革实践的经验教训看，改革开放以来的历次行政改革之所以未能走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，一个不可忽视的原因正是行政系统自身的阻力。指出这一点，我们就不难理解，为什么设计良好的改革方案在实际的操作中走形变样，出现只放包袱不放权力，上有政策下有对策，强化创收弱化服务，实功虚做，隔靴搔痒，玩数字游戏，换汤不换药，该加强的职能得不到加强，需要撤并的部门反倒不断壮大等等现象，导致改革走过场。
二 组织的任何变革都存在着两种力量，即推动变革的力量和阻碍变革的制约力量。根据辩证法，对阻力的克服即是对动力的增强。只有党的政策和策略全部走上正规，中国革命才有胜利的可能。政策和策略是党的生命，各级领导同志务必注意，千万不可粗心大意。这是毛泽东领导中国革命时关于革命策略的至理名言。在今天，行政改革也是一场深刻的革命。为提高这场“革命”的绩效，必须采取恰当的策略来减少改革的阻力。
１树立起阻力意识，正确对待阻力。从大的方面讲，在相当长的时期内，行政改革阻力的存在并发挥作用是具有一定客观必然性的。尤其是行政改革中的悖论，使得我们一方面要实现对行政体制的根本性变革，让其适应市场经济；另一方面不仅要依靠它来实现对当前社会经济的调控，而且要依靠它实现对其自身的彻底变革。这是一个充满阻力和矛盾的过程，甚至是一种两难选择。因此，我们最好把这场行政改革理解为一种复杂的博弈过程，在各种动力和阻力的相互作用中渐进实现目标。从小的方面讲，任何一项具体的改革措施和方案，都必须充分考虑到内在的阻力和风险，不仅要把阻力的大小作为确定改革目标的依据之一，把需要和可能结合起来，而且要把阻力作为评估改革措施和方案现实可行性的一个重要因素。如在决策时，就应把行政改革的阻力大小作为决策方案本身的因素加以考虑，要研究阻力的大小和范围，预测阻力对方案实施效果的影响，并加以控制。忽视阻力、不敢正视阻力，如果不是讳疾弃医，也是自欺欺人，可能将使改革重蹈覆辙。
２大力加强宣传，营造一种推动改革的社会氛围。有了正确的思想认识，才会产生正确的态度和相应的行为倾向。所以，要大力宣传行政改革的迫切性、必要性，使广大公务员认识到市场经济向行政体制提出的全新要求，认识到行政改革在目前改革全局中处于“瓶颈”地位，认识到在机构改革上我们已别无选择，认识到“这场革命不搞……不只是四个现代化没有希望，甚至要涉及到亡党亡国的问题。”（《邓小平文选》第２卷，第３９６—３９７页）通过宣传，使这次深刻、艰巨的改革获得公务员最大限度的理解、认同和支持，也要让他们看到，随着中国市场经济的不断发展，社会对成功的评价已经多元化，经济领域正成为最具吸引力、最能实现人的价值和理解的热火朝天的战场。当然，宣传要有针对性，有的放矢，要有艺术性。
３要妥善安排分流人员的出路和利益补偿。“人们奋斗所争取的一切，都与自己的利益有关。”（《马克思恩格斯全集》第１卷，第３９１页）这次行政改革，人员分流量大面宽，因此，李景鹏教授指出：“应该给既是改革主体也是改革对象的国家机关注入一定的动力……”（见《第七次革命》经济日报出版社１９９８年版，第１６１页）我认为，考虑到公务员在国家社会生活中的特殊性，这种动力应该是解决分流人员的利益补偿问题，即尽量减少分流人员的利益损失。同时，要认识到公务员是国家的宝贵财富，应当妥善安排分流人员的出路，使大批人才面向经济建设主战场，转移到第三产业和其它需要加强的行业中去，设身处地地为他们解决分流后的实际问题。如给办实体的分流人员在贷款、税收等方面给予优惠和照顾。
４广大公务员也应主动“换脑筋”，进行自我革命，以适应社会角色的转变。改革开放的总设计师早已指出，不搞机构改革这场革命“人民不能容忍，我们党也不能容忍”。（《邓小平文选》第３９７页）历史对僵化、落后东西的容忍是有一定限度的。东欧一些国家的反面教训表明：上层建筑必须积极主动地对自身弊端进行革命。因此，抱残守缺是没有希望的，政府及公务员自身必须要有“壮士断腕”的勇气，要有高度的历史责任感，发扬自我牺牲的精神，树立新观念，破除官本位意识，面对社会地位、社会角色、工作内容和行为模式的迅速改变，要主动进行自我调适，继续社会化和再社会化，主动适应角色转变。
５要统筹规划，精心组织，配套实施，提高改革的艺术性。行政改革是一项复杂的、系统的社会改造工程，涉及到社会的方方面面。因此，决心要大，工作要细，要统筹规划、精心组织，要和党的领导制度、工资制度等的改革以及公务员制度的完善配套进行，不能单兵突进。在具体的方案设计中，要让广大公务员参与，以求理解和认同。