一、我国权力监督制约机制的基本状况
完善权力的监督制约机制，首先要对我国现行的权力监督制约机制的运行情况有一个全面的把握和客观的评估。我国的权力监督制约机制是在长期的革命斗争和社会主义建设实践中逐步建立、发展起来的。在革命战争和计划经济条件下形成的这一制约机制带有革命战争年代和计划经济时代的烙印：
１、十分注重自律机制的建设。重在提高党员干部的道德素质和政治觉悟，重在思想、宗旨、信念教育，教育党员干部掌好人民赋予的权力，做人民的公仆，为人民服务，强调依靠公职人员的自律来约束自己的权力行为。这是我们的政治优势，涌现出一些严于律己、甘愿奉献的典型公仆，他们通过高尚的觉悟和纯洁的内在品质不仅严格约束了权力的谋私性，而且充分运用权力为人民谋取了福利，使权力最大限度地发挥了为人民服务的效能。
２、他律机制逐步趋于完善。他律机制主要通过以权制权和以民制权两种途径来实现。以权制权，就是以权力制约权力。如我国现有的人大监督、行政监督和司法监督。以民制权，即社会和公民充分利用自己的权利监督制约权力。如社会组织、社会舆论和公民个人以向国家权力机关、行政机关、司法机关提出建议、批评、检举、控告、申诉等方式所进行的监督等。以权制权是最有力、最直接的监督，是权力制约的关键。以民制权是以权制权的基础和源泉，它为以权制权提供了广泛的群众基础和舆论支持。没有以民制权，以权制权则失去了监督的根基；而没有以权制权，则以民制权也难以达到监督制约的目的。这两者相互联系，相互作用，循环运作，构成了我国权力制约中他律机制的基本框架。
３、约束权力的法律制度建设得到加强。监督活动逐步走上法制化轨道，实现了以法约权。如人大监督，有宪法、选举法和若干法律及议事规则等；行政监督，有国务院组织法、地方政府组织法、行政监察条例、审计法等法律法规；司法监督有法院、检察院组织法、刑事、民事、行政三部诉讼法等，社会监督除了宪法、选举法、工会法、社团法、游行示威法等法律外，还有信访、举报等方面的若干规定。总的看，我国现行权力制约机制在形式上是较为系统和全面的，也是有效能的。
二、我国权力监督制约机制存在的主要问题
我国的权力监督制约机制总体上适应了我国现行政治体制的需要，发挥了监督保证作用。尤其在计划经济条件下，这种监督制约机制有利于权力的高效率运行，有力地保证了我国集中力量、多快好省地进行社会主义革命和建设。但是，随着市场经济体制的建立，利益主体趋向多元化，经济活力增强了，市场经济的副效应也相伴而生，在等价交换原则的支配下，一切有使用价值的东西都具有转化为商品的内在冲动，利益冲动的膨胀诱使意志薄弱者手中的权力走向异化，上了市场，成了商品。在市场经济的冲击下，计划经济体制下建立起来的权力制约机制的某些具体环节日益显露出与现实形势发展对权力制约的要求不相适应的现象，致使权力制约乏力，腐败现象滋生蔓延。因此，亟需以“有效制约”为尺度，以既制约权力滥用，又不妨碍权力的正常运转，提高行政效能为制约界限和追求目标，在市场经济的背景下来衡量考察现行的权力制约机制，找出不足之处，以加以修正。
１、权力过于集中，分工制约不够。我国的权力结构是从战争年代军事集权权力结构移植到社会主义政治体制中来的，自上而下建立了一个单向走向的二维权力结构。这个权力结构的特点，从纵向上看，有领导向群众集权，上级向下级集权的倾向；从横向上看，存在党政一体化、政经一体化、政治一体化、政社一体化的问题。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中指出这一权力结构的主要弊端是“权力过分集中”。“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。”③虽然我国的政治、行政权力结构中也有分工，但往往是职能上的分工，缺乏制约意义上的分工。
２、政务公开未全面推开。政务公开即权力运作过程公开，是权力监督制约的前提，也是贯彻权力监督制约机制运行始终的一项基本原则。１９８８年以来，党和国家为加强廉政建设，在一些地方、单位试行了公开办事制度、办事结果，依靠群众进行监督即“两公开一监督”制度，这对提高权力运行的透明度，加强人民群众和社会对权力的监督制约，预防、减少和惩治权钱交易等腐败行为的滋生和蔓延，发挥了比较好的作用。但实践表明，这一制度的实施效果并不理想，主要问题是没有全面推开；即使在试点单位，执行中也不够深入，有的甚至“留后手”，关键问题不予公开，以搞幕后交易。深入考察这一问题的原因：一是缺乏政务公开方面的立法，没有硬性措施强制权力执行者公开权力的运作过程。二是没有立法赋予公民对政务活动的了解权、知情权，公民无权要求权力运行公开化。三是传统观念的束缚。中国几千年来形成的某些政治传统和政治习惯的特点是：当权者强调权力运行的神秘化；对老百姓要求重义务，轻权利。受这种传统的影响，当权者缺乏自觉接受监督意识，群众缺乏民主意识。
３、法制不健全，法律制约不力。改革开放以来，我国的立法工作尤其是经济立法方面，得到突飞猛进的发展，但也出现了一些不平衡的问题：一是权力与权利立法在整个立法体系中不平衡。行政权力的立法过于膨胀，市场经济主体的权利和公民的政治权利的立法显得短缺。无以达到以公民权利制约权力。二是管理性立法与监督性立法的不平衡，亦即授权立法与限权立法的不平衡。据统计，十多年来，以管理为主要内容的法律、行政法规，占法律、行政法规总数的８０％以上，而监督行政权力的法律法规只占０８７％。三是经济立法与政治立法的不平衡。据统计，十多年来，经济与行政方面的法律法规占总数的６０％，而民主政治方面的只占４％④。由此可见，监督制约权力的法律还存在不少疏漏和缺失，这就造成了法律对部分权力的制约上存在空档，失去了栅栏阻挡的权力增加了其滥用和腐化的可能性。
４、监督机构松散，缺乏独立性，监督的权力与手段不强。我国的监督机构为数不少，如有同级党委、纪律检查机关的监督，有人大、政协的监督，隶属政府的行政监察与审计部门的监督和检察机关、审判机关的监督等。实践表明，监督机构的重叠设立，固然有体系完整、覆盖面宽、并且还有互相监督的功能等优点，但也出现有的监督工作互相推诿，不能落实；有的监督工作多头出击，难以协调。监督效能的发挥，需要各监督机构各尽其职，密切配合；需要监督机构能够独立行使职权、有权威。以这些原则衡量我国现有的监督机构，还有一定差距。如从纪检监察机构的建设看，当前存在的主要问题是独立履行监督职能难以办到，权力、手段不强，缺乏权威等。
三、完善我国权力监督制约机制的基本策略
完善权力监督制约机制不是突破我国现行的权力监督制约机制另搞一套，而是在我国现行的权力制约机制基础上，适应建立社会主义市场经济体制的新形势，修正缺陷，弥补不足，加强薄弱环节，对权力制约机制进行具体化、精密化的设计，使之运转合理，制约有力。 第一，加强民主政治立法和行政立法，健全监督制约权力的法律体系。完善权力监督制约机制，必须以健全法律为重心。法律作为一种特殊的社会规范，一种非人格化的制度，具有指引、评价、教育、强制等功能，它通过建立一定的规则起到指引人们的行为方向、提供评价人的行为的标准和准绳、教育人们依法行使权力。因此，有的法学学者认为：“法律的基本作用之一乃是约束与限制权力。”⑤法律对保证权力监督制约的权威性、强制性和标准化，提高监督制约的效力具有重要意义。因此，完善权力监督制约机制，首先应从以下几方面健全监督制约权力的法律体系。（１）完善规范权力主体方面的立法。着重健全政府各执法部门的组织法和公务员法、法官法、检察官法，明确界定其权力和职责，使人民更好地了解国家机关的权限范围，易于监督；又可以使国家机关严格在职权范围内行使权力，不越权、滥用权力。当前，要全面实施好《国家公务员暂行条例》、《法官法》、《检察官法》，对国家机关工作人员实行常规有序的规范化管理，确立国家机关工作人员的录用、选拔、考核、晋升、奖惩等制度，增强干部工作的规范化和透明度，防止组织人事领域的以权谋私，任人唯亲，“跑官、要官”等腐败现象，明确国家机关工作人员的权利义务和纪律，约束其权力行为。今后要在实施《国家公务员暂行条例》、《法官法》、《检察官法》的基础上，总结经验，制定《国家公务员法》和系统、完善、具体的规范约束国家机关工作人员的实施细则。（２）抓紧行政程序立法。行政程序是行政机关在实施行政行为时所采取的方式、方法和步骤。必须明确规定行政机关行使权力的方式、方法和步骤，严格规范行政机关的行政行为，防止或减少权力主体失职、越权和滥用职权、八届全国人大四次会议上审议通过的《行政处罚法》首次在我国行政处罚领域确立了行政机关行使行政处罚权的基本程序，如实行申辩和听证制度、调查违法行为的与决定行政处罚的相分开的制度、罚款决定机关与罚款收缴机构相分离的制度等重要行政程序，对监督制约行政处罚权力的滥用具有重要意义。（３）完善廉政方面的法律。着重建立公职人员个人收入与财产申报、收受馈赠登记、重大事项报告制度和回避制度。（４）完善监督方面的法律。当前要尽快制定出台加强各监督机构法律地位、理顺关系的《监督法》和规范行政监察行为，强化监察职能的《行政监察法》，以及保障舆论监督的《新闻法》、《出版法》等法律。 第二，搞好内部权力分解，建立科学的权力制衡机制。我国实行的是议行合一的政治制度，历来反对资产阶级的“三权分立”制度，但是，资产阶级思想家关于“权力制衡”的思想却是人类社会政治实践中总结出来的经验结晶，是人类共同的财富，是可以批判继承，拿来为我们所用的。对一些重要的权力，如直接掌管人财物的权力、涉及公民、法人及其他组织的利益、人身自由的权力，必须加以分解，交由不同的部门和人员交叉分工序行使，使之在分工序行使权力的过程中互相监督制约，从而改变由同一部门或同一个人多项职能揽于一身、一个人说了算的做法。 第三，推行公开办事制度，提高权力运行的透明度。应运用行政手段、教育手段、法律手段等多种方法和途径深入宣传、广泛发动，在提高认识的基础上采取硬性措施，推动公开办事制度的深入实行。当前应当借鉴国外的做法，通过立法形式，强制推行，明确规定政务公开的原则、范围、方式，以及公民个人所享有的要求了解政府所掌握的有关其本人的资料的权利，增加人民对政府的了解，以便于监督。明确规定除政治、军事、经济秘密以外的资料，人民了解时行政机关不予答复的法律责任，增强政府推行政务公开的责任感。 第四，强化以权制权，建立强有力的监督机构。完善权力监督制约的分权机制、公开机制、法律机制，具有防范功能，侧重于治本，非常重要，但是，如果没有强有力的事后追惩进行震慑和阻吓，上述机制就会失去效力，成为虚设。邓小平同志强调，强化权力监督制约机制，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”⑥。因此，必须建立高效能的监督机构。（１）在现有体制下，党的纪律检查机关应充分发挥组织、协调作用，以使各监督机构协调行动，形成监督合力。应当以党内条规的形式明确赋予纪律检查机关在监督工作上拥有对检察、审计等其他监督机构的党组织的协调、指挥权，保障其组织、协调工作的开展。（２）强化行政监察机关的地位和职权。提高行政监察机关的规格，设立“行政监察委员会”，其负责人为所在政府的首长的副职一级，可以由纪委书记兼任，既可避免当前纪检监察合署后存在的领导层重叠、违背首长负责制和指挥统一原则的问题，提高决策效率和监督效能，又可相应地提高行政监察机关的地位和权威。适应权力滥用、违法违纪现象的严峻形势，赋予行政监察机关强有力的权力和手段，如拘传、紧急拘留权等权力，对贪污受贿等经济违法违纪人及妨碍调查的人员有进行经济制裁的罚款权，以保证监察机关充分履行其监察职责。（３）在纪检监察机关双重领导体制的基础上，强化其垂直领导关系，逐步过渡到以垂直领导为主，以保证其独立履行监督职权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。加强业务指导，完善重大监督事项向上级报告制度。改革下级纪检监察机关负责人的任免方式，下级纪检监察机关的负责人应当由上级纪检监察机关在征求下级纪检监察机关所在党委、政府的意见的基础上予以任免。各级纪检监察机关都要在重要的部门和地方设立纪检监察机关的派出机构，派出机构负责人的任免由派出它的机关决定，以建立强有力的纪检监察组织系统。
