一、为政之要，首在择人，更在以制举人。世界发达国家在选择公务员时大多采用考试录用制度。公务员考试录用管理的科学化和法制化是现代政府人事管理的重要支柱。各国公务员制度的建立无一不是以考试录用制度的采行为其根本标志的，所以考试录用制度构成国家公务员制度的核心内容之一。自从19世纪中期英国政府推行考试录用制度开始，各国竞相效仿，历时一个半世纪，考试录用制度经过多次完善和检验，被证明是科学而行之有效的选人制度。 从80年代初，我国党和政府开始吸收各国的考录经验，对干部人事制度进行改革。1993年8月正式颁布了《国家公务员暂行条例》，从而拉开了推行国家公务员考试录用制度的序幕。几年来，考试录用制度的推行取得了显著的进步，初步建立了“凡进必考”的进人机制。公务员系统通过录用“入口”，从社会环境吸取“新鲜血液”，实现了人员更新和素质更新的双重功能，保持自己的生机和活力，从而提高了政府运转效能，保证了政府组织目标的实现。所谓“新鲜血液”主要是指青年，公务员考录的对象也就是三十五周岁以下的青年公民。中央国家机关从1994年起连续3年举行公开招考，计划录用1，722人，咨询报名达48，000人，经过资格审查正式报名的有18，120人。截止1998年1月，地方28个省区市已经组织了首届省(区、市)直机关公开招考，其余3个省级行政区也正在准备公开招考。这些省直机关招考涉及700多个工作部门，计划录用总数20，000余人，共有210，000余人报名竞考。吉林、河南、福建、山东、辽宁等地还举行了省、地(市)、县、乡四级机关统考。长春市、南通市等地依据省人事厅授权举行了市、县两级机关统考。参加考试的几乎全部是青年人。 在招考中，各地各部门普遍尝试打破身份限制，如福建、宁波、吉林、甘肃、西安等地都录用了一部分青年农民；中央国家机关从京外录用了60名公务员；海南、上海、河北、深圳、江苏宿迁等省市把选人的目光放到全国，面向全国招考。这些措施为有志于成为国家公务员的青年干部、工人、农民以及中等以上学校毕业生创造了良好的竞争条件。可以说，公务员考试录用制度的迅速建立和发展对于开阔用人部门选择公务员的视野，给社会上有知识、有能力而又有志于成为国家公务员的人提供了平等竞争的机会。对于造就一支高效、廉洁、精干的公务员队伍，具有十分重大的意义。它增加了选人的透明度，将选人置于社会、群众和舆论的监督之下，促进了政府机关的廉政建设，从机制和制度上防止了进人过程中的不正之风。它建立了一种奋发向上的机制、鼓励、引导广大青少年认真学习、勇于实践、不断进取，有助于促进全社会形成一种重才、爱才、惜才、用才的良好风气，它丰富和发展了人才选拔的方法，有利于全社会人力资源开发事业的发展。
二、 由于我国公务员考录制度起步较晚，发展速度又较快，缺乏足够的经验积累，所以在考录的各个方面、各个环节都存在着不足之处。这些不足阻碍了公务员制度的进一步推广，使其难以发挥应有的作用，亟待改进克服。主要表现在以下几个方面： 第一、管理体制不顺，未能协调好政府人事部门与用人单位之间、中央人事部门与地方人事部门之间、地方各级人事部门之间的关系。我国公务员考试录用的管理机构是“二元制”模式，即由政府人事部门与用人机关共同负责考录工作。由用人单位提出进人计划报人事部门批准，人事部门负责考录的命题、考试、阅卷工作。用人单位组织上线考生面试，进行考核，再将拟录用者名单报人事部门批准。这样笔试和面试就完全成了互不搭界的两张皮，人事部门对面试不能进行有效的监督，使不少单位在面试过程中出现了递条子、吹耳风的不正之风。在层级方面，中央国家机关及垂直领导机关的公务员考录工作由国家人事部负责，而各省直机关选录公务员的工作则由省级人事部门负责，省级人事部门又可以委托地市级人事局组织本地市公务员的招考。各层级的招考工作不同步、不统一，导致考试内容、考试程序等各方面的混乱无序。以报考为例，考生每次只能报考一个单位，不能通过一次考试就做到因才适用。由于这种原因，许多考生便在相同时间段内报考多层级的单位，往往会被不同的单位同时录取，造成一些用人单位的用人指标落空。 第二、法规体系不健全，执法力度不够。我国公务员考录制度的法规体系包括三个层次。第一层次是《国家公务员暂行条例》的有关规定，(人事部正在草拟新的《国家公务员法》，以使之成为正式的部门法)；第二层次是《国家公务员录用暂行规定》及其他相关规定；第三层次是关于笔试、面试、考核、录用等各个环节的实施办法或细则，这一层次尤其缺乏相应的法律文本。以考录条件为例，不少单位对性别、地区、学校等作了硬性限制，甚者在1998年海关系统招考公务员中竟有限某市某区生源、某校某系生源的。这些限制与招考公务员的宗旨是相违背的，也无故剥夺了公民的政治权利。但是纵览全部公务员考录制度的条文，都找不到能有效禁止此类行为的条款。另一方面，在现有法规的执行上，也存在着执行不力的问题，“歪嘴和尚”念经的现象不在少数。 第三、公务员考试的形式、内容不统一，不成型，有待规范化、科学化。从1994年举行首届中央国家机关公务员招考时开始，到1997年底面向应届毕业生举行的公开招考为止，其考试范围、题型等年年有变化，让考生无所适从、难以捉摸。1995年1月人事部发布了《关于统一确定国家公务员录用考试公共科目的通知》，同年由人事部考录司组织编写了第一本统编教材《公共科目》，其内容包括：马克思主义哲学、中国社会主义建设、社会主义宏观经济学、法律、行政管理、公文写作与处理等六部分和行政职业能力倾向测验(AAT)。而1997年初对97届毕业生的考试内容为：时事政治、中国近现代史、自然科学常识、公务员制度基本知识和AAT，题型为选择题。1997年底人事部考录司又编写了新的统编教材《综合知识》，其内容为：马克思主义哲学、中国社会主义建设、社会主义市场经济理论与政策、法律(内容有较大改动)、行政管理(含公务员制度)、中国国情与国策(含近现代史)、公文写作与处理和AAT。当年对98届毕业生进行的考试题型除选择外还有判断、简答、论述、改错、议论文等。此外，如浙江、四川等省人事厅也编写了自己的教材，内容不尽相同。在笔试内容上，各省市之间也有很大差别，如北京市对大学生仅考AAT一项，南通市则仅考综合知识而不考AAT，内容有中文、计算机、时事政治等。 第四、录用级别与考试档次设置不尽合理，不能吸引更多具有高学历和丰富工作经验的社会人才参加竞考。与很多国家相比，我国国家公务员的平均素质还较低，进一步加大引才力度，提高公务员队伍的素质是未来十年内我国人事工作的重要内容之一。所吸收的人才不仅包括应届毕业生，也应该包括在企业、事业单位、科研机构工作的高层次人才。我国的公务员考试录用制度仅限于对主任科员以下职务实施。根据规定，被录取的本科生定为十三级科员，硕士生定为十二级副主任科员，博士生定为十一级主任科员，(是否合理有待商榷)。对于在企业、事业单位、科研机构工作的高层次人才进入政府机构采用调任办法，但调任对象不包括民营、私营、三资企业的职员以及民办科研机构的人员。这部分人进入政府部门的渠道只能是通过统一的公务员考试，无论其具备何等学历、经验都只能被任命为主任科员以下职务，这样的政策既不能调动他们进入公务员队伍的积极性，也显失公正。随着高学历青年进入以上所举各部门就业的比例越来越高，解决这个问题的必要性也越来越突出。只有充分考虑到他们的特殊性，给予平等的机会、合适的通道，公务员职业对他们才有吸引力，从而为行政部门招募到更多的优秀高级人才。 第五、政策不稳定，不利于社会安定和考录制度的发展和取信于民。考录制度推行以来，没有形成规范化、科学化的成型模式，政策变化不定，给广大考生带来不便。除了前文所述考试内容、形式不统一之外，在考试资格认定、考试合格后应获权利等各个方面在不同层级、不同政府部门之间以至于不同年份之间都有较大的差别。以考试资格认定而言，有的省市有时要求必须有二年以上工作经验者方可报考，有时则对社会青年与应届毕业生分别考试，其范围、内容等都有所区别。有的省市在招考了几届应届毕业生后，突然停止招考，使毕业生措手不及。如江苏、浙江两省均于1998年突然停止招考。事前没有及时通知，使许多已经作了准备的学生徒劳无功，引起该省籍在外求学学生的不满。又以考试合格后应获权利而言，中央国家机关为录用考试，考试合格者进入面试范围，面试合格者经体检合格即可被录用为公务员。而北京市以及甘肃省面向大学生举行的则是公务员录用资格考试，考试合格者获得录用资格，而不是被某单位录取。此外，在1998年中央国家机关录用公务员考试过程中，出现了有的部委因机构改革而随意取消原定录取的考生的录取资格且不作任何补偿的现象，严重损害了公务员考试录用制度的形象和信誉。
三、 通过对我国公务员考录制度的深入研究，结合在人事部机关的实地调研情况，综合国内外有关考录制度的经验，笔者认为我国公务员考录制度在今后的发展过程中应着重在以下几个方面深化改革，完善制度。 第一、理顺关系，分清职能，调动人事部门、用人单位两方面积极性，充分发挥人事部门的监督作用。《国家公务员录用暂行规定》中明确规定国务院和省级政府人事部门为国家公务员的录用主管机关。人事部门承担着核定编制，组织报名，命题笔试等多项任务，但今后人事部门还应该加强在面试、考核过程中的监督作用。在目前的考录工作中，人事部门的权限只限于划定面试考生比例，而面试、考核工作由用人单位自行组织，由此出现了一些不良现象。人事部门对后期工作的监督无力是导致这些不良现象泛滥的重要原因之一。当前应进一步明确规定人事部门在整个考录过程中的监督权，尤其是在面试、考核过程中的监督权限。在1998年南通市招考公务员时，市人事局对面试采取了“一主二副、三家共管”的方式，即由人事局副局长级负责人任主考官，组织部门、用人单位分管负责人任副主考官，另有其他干部考核人员任考官组成面试小组，三家打分，去高去低，取平均分。这种方式有效杜绝了面试过程中的舞弊行为。吉林省人事厅统一审批各部门的招录计划及报考资格条件，取消少数部门规定的不合理的专业、年龄、性别、经历等附加条件限制，对面试成绩实行当场公布制度，使得“可变通”环节越来越少。 第二、参照高考制度，建立全国招考公务员的统一考试制度。自1977年恢复高考制度，其至今已经历了二十年的历程，经过了多次改革完善，已经成为社会认可的、科学合理的、成型的、具有很高的社会信誉的人才遴选机制。高考制度的许多方面值得公务员考录制度借鉴。公务员考试也可以采用“一次考试，多个志愿，分级录取，因才适用”的路子。即由人事部组织全国统一的招考公务员考试，考生可以填报某一专业的几个相同层级的部门或不同层级的同类岗位。在第一志愿国家机关录取完毕后，转由下一志愿单位录取。其时间应定在每年的一月份，即应届毕业生找工作之前，以便尽可能多的把优秀人才提前网罗到行政机关，提高公务员队伍的素质。通过借鉴高考制度，既便利了考生，(如在省外求学的学生可以就地参加本省的公务员招考)，也便于国家挑选到优秀人才，不致使一部分条件优秀而又有志于成为公务员的考生因填报志愿失误而被埋没。 第三、尽快建立公共科目考试题库，规范笔试内容、形式等，努力建立健全专业考试统考制度。公务员考试是为用而考的考试，是能力考察、素质测评、潜力预测的考试，这些特点决定了它具有与学校考试不同的独特的考试内容和方式。笔者以为，我国公务员录用考试的笔试部分应包括公共科目、专业考试、文笔测试、AAT四个部分。其中公共科目应包括哲学、政治经济学常识、法律常识、行政管理学、历史常识等，难度可以以大学专科生的公共课教材为标准。专业考试可划分为政法、文秘、经济管理等若干类，实行统考。如日本等国都有具体划分标准，由人事部门组织统一考试。文笔测试应包括公文处理常识、实用公文、议论文等内容，主要可以借鉴我国古代的策论考试，考查应试者的公文熟练程度，对时事的关心程度、评论水平，逻辑思维的能力等等。AAT是测试考生的快速反应能力、辨别能力，以预测考生发展潜能的考试，不少国家将其列为资格考试，凡不能通过者，不得参加公共科目考试和专业考试。建议我国也将其定为必须通过的资格考试。 第四、加快面试内容改革，建立高素质的科学化的面试队伍。公务员录用考试是选才考试，要求公务员不仅要具有良好的理论素质，而且要有良好的心理素质、外在形象、口头表达能力等，这一特点决定了其比较重视面试成绩。国外的文官选拔面试内容常常包括心理测验、临场提问、无领导小组测试、情景模拟等多个方面，每一次面试都要花很多的时间和金钱去进行准备。其对面试考官的人员组成也都有严格的要求，通常包括政府退休高级公务员(如英国)、人事官员、心理学家等人。相比之下，我国公务员考录面试在内容上，考官的组成上尚没有统一规定，缺乏科学性和规范性。部分系统和地区的人事部门在此方面作了有益的探索，有些经验值得推广。如吉林省实行的面试考官持证上岗制度；河北省统一培训考官；宁波海关在面试中引入无领导测验等。中央人事部门和有关科研机构要大力加强面试题库的研究建设工作，制定统一的面试考官任职资格条件规定，以使面试工作更具有科学性和可操作性。 第五、 建立、健全社会监督体系，使公务员考录工作置于全社会的监督之下，增强考录工作的透明度，努力消除考录工作中的不正之风。我国的一般大型考试，如高考等都设有社会监督体系，主动邀请人大代表、政协委员、新闻媒体、公证部门等对考试录用过程进行监督，以避免暗箱操作所带来的负面效应。而公务员考录制度自建立以来，只是由人事部门对录用过程进行监督，至于报名、考试、面试、考核等程序，却缺乏社会监督体系的有力监督。人事部门应该借鉴高校招生考试的经验，建立起相对稳定的监督队伍。这一队伍可以由纪检、监察、公证机构、新闻媒体、群众团体的代表组成，并随时接受人大代表、政协委员的监督。通过建立一支有力的监督队伍，力求实现考录工作的规范有序。 第六、区分主任科员以下非领导岗位普通公务员考试和领导岗位公务员考试，吸引高层次的知识青年进入政府机关工作。可以参照韩国、英国等国家的做法，设立领导岗位公务员入口考试，为硕士以上学历、具有一定工作经验的人才直接报考各级领导岗位建立通道。在韩国实行初级、高级公务员分级考录，对于高学历的考生可以选报高级公务员，直接担任第五级以上的公务员。英国也有一种“直接进入第七级(主管级)考试”，要求具有大学学历、有成熟经验的人方可报考。在实际操作中，我国各级政府部门在推行公务员制度转换过程中，对局级以下领导干部也曾实行过竞争上岗制度，在此方面已经取得一定的经验。如福建省于1997年面向全国公开选拔副局级干部，北京市公开选拔56名副局级干部，湖南省人事厅竞争选拔处级干部等。其程序、方式、内容与公务员招考大同小异。今后可将某些领导岗位公务员选拔列入考录范围，以吸引更多的科技界、文化界、经济界、教育界的高级人才加入国家公务员序列。 第七、要进一步加强立法工作，完善现行法规，健全法规体系，加大执法力度，使考录工作做到“有法可依、有法必依”。我国至今没有正式的《国家公务员法》，原颁布的《国家公务员暂行条例》虽然才生效四年多，不足之处已见端倪，亟待修正。第二、第三层次的法规也很不健全，如前所述，对于考生报名资格的限定、面试环节的构成，在考录过程中的违纪行为所应承担的责任等均缺乏科学而有效的条文，充分暴露出法规建设的薄弱。我国的相关立法部门、人事部门要加快对国外考录法规的研究，结合我国的实际情况，尽快制定颁布完整的《国家公务员法》、《国家公务员考试录用程序法》。
