本文是社会学论文，本文认为，“偷懒”行为是与科层组织内的正式规章制度不一致甚至相悖，通过拖拉、应付、欺骗、蒙蔽等方式应对正式规章制度的行为。“偷懒”行为不是个别公职人员的私人活动，而是整个部门内公职人员或多或少都会存在的行为。要特别指出的是，本文所关注的政府组织中公职人员的“偷懒”行为的概念，是从中性的意义上来讨论并且分析的。“偷懒”行为不是筒单的个别公职人员思想认识不到位等造成的，这一行为的长期存在与不断发展有其特定的制度环境。由此，本文提出两个重要假设。第一，“偷懶”行为长期、稳定存在于科层组织中，并在新时期变化出新形式，有其特有的组织基础与制度环境。这一特有的组织基础与制度环境，本文中以“科层缝隙”概念来概括易发生“偷懒”行为的组织环境。第二，科层组织下的行动者具有能动性。行动者的行为因为“科层缝隙”的存在而没有被完全限定。因此，每位行动者都会在“科层缝隙”中计算行动可能带来的得失，从而选定自己的行动方案。也因为如此，即使面对同样状态下的“科层缝隙”，不同的行动者做出的行动也有可能存在差异。
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1绪论
笔者认为“偷懒”行为是在制度与行动者两个方面影响下所出现的行为。如果不从这两个方面探寻原因，不利于把握和分析“偷懒”行为的形成机制。因此，本文从组织与组织行动者两个方面观察政府中公职人员存在的“偷懒”现象。笔者把它看成是科层組织中成员的非正式行为，并且是由科层制组织引发的理性行为。研究方法上，国内文献多从媒体新闻中选取案例作为研究，故案例多是媒体已曝光的、较大的行政不作为事件，此类事件严重损害了人民利益，造成了不利的社会影响。而且一些研究过分依赖用国家政策和官方统计数据来进行因果解释，但是对于政府机构内部的实际运作很少有仔细的观察，忽视了工作曰曰常的行为活动。同时忽视了“偷懒”行为的动态变化。这类案例是从笼统的角度看待公职人员不作为的行为，但从微观的、单独的组织内部视角来观察公职人员行为的研究并没有。目前国内研究多是从法学、管理学、心理学等角度来考察公职人员“庸官懒政”的现象，且研究重点在于对“庸官懒政”现象的治理，另外，研究的公职人员“懒政”的行为也多与外部互动有关，例如对媒体隐瞒重要信息、重大事件后不作为等。这些研究从其他学科视角探讨了“庸官懒政”问题，在讨论过程中也有与组织社会学相关的内容，例如激励-风险、委托-代理。
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2概念界定与研究假设
2.1相关概念界定
之所以将行政单位内的编外人员也作为论文的研究对象，是因为随着政务服务工作的改革，行政单位工作内容、工作量等方面发生了很多变化。原有的公务员与事业单位工作人员没有能力或时间负担现有的工作量。人少事多是很多行政单位遇到的问题。同时，行政单位编制数额有限，单位没有多余名额招聘工作人员。于是，许多行政单位聘用编外人员分担现有工作量。编外人员享受不了在编人员的福利待遇，但他们承担的工作有时却也十分重要。这部分人员“偷懒”行为的产生与组织制度环境也有密不可分的关系。
2.2研究假设
产生这样的不明确的领域的原因主要有两个方面。一方面是“客观存在的”不明确的领域，主要是指由于某种技术的不确定性、市场的不确定性、许多现实制约因素的不确定性等方面形成的不明确的领域。另一方面是“人为的”不明确的领域，主要是指由于权威力量分布的不确定性、信息沟通渠道的不确定性、合法性的限制力量的不确定性等方面形成的不明确的领域。组织中的行动者可以通过扩大他人的不明确的领域，缩小自身的不明确的领域来为自己争取在组织中更多的自由余地，获得自由行动的更多可能性。组织行动者的互动关系也引起学者关注。吉登斯（1979）解释了社会结构双重性的概念。他指出，结构在限制了人的行动的同时，也让人的行动成为了可能。斯科特（1981）强调，组织中的成员首先是社会行动者。正是他们的努力、遵循与不顺从，构建和决定了组织的结构。一方面，组织行动者维持了组织的再生产，另一方面他们也为组织带来了创新和变革。
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3Ｗ区人社局公职人员“偷锹”行为分析........17
3.1Ｗ区人社局的基本情况........17
3.2Ｗ区人社局公职人员存在的“偷懶”行为类型........20
4“偷懒”行为产生原因...............28
4.1制度一统性与实施灵活性之间的矛盾........28
4.2激励机制设计不当........30
4.3新情况在科层制组织中未被条理到位........31
4.4行政关系人缘化倾向庇护“偷懒”行为........32
5小结........35
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4“偷懒”行为产生原因
4.1制度一统性与实施灵活性之间的矛盾？
既然这类规章制度已经成为“人为的”科层化？的存在，不对公职人员的“偷懒”行为产生惩罚，为什么还保留在这一个科层组织内？这是因为，一个组织制定的很多规章制度与这个组织内部的实际运作并无关系（迈耶，1994）。制定这些规章制度的目的不是为了规范组织内部的实际运作，而是为了满足上级政府的要求。因此，一旦这些规章制度建立起来，就会立刻被束之高阁，不再采用。“制度学派提出，组织面临两种不同的环境：技术环境和制度环境”（周雪光，2003：72）。组织是技术与制度的共同产物。一个组织的制度化过程就是组织和组织内的个人不断接受和采纳外界公认的形式的过程。如果组织或者组织内的个人的行为不符合外界公认的做法，就会引起“合法性危机。对于政府内的公职人员来说，遵守上下班考勤制度，不迟到不早退这是外界民众对公职人员的强烈的社会期待。如果公职人员“偷懒”行为被曝光，就会引起民众激愤的情绪。因此，政府单位会保留这些“形式化”的规章制度，但在实际组织运行中采取更加灵活的方式。
4.2激励机制设计不当
近年来，政府为激发公职人员工作动力、提高政府部门服务效率，强化了对下级政府部门的激励考核机制。上级政府将组织整体目标分解，通过可以准确计算、比较的考核指标，精准落实下级政府单位的工作任务，有利于防止任务在落实过程中的走形。从Ｈ市人社局发布的《2018年县区人力资源和社会保障工作目标任务》上可以看到，Ｈ市人社局将人力资源和社会保障工作任务细致划分，将每项任务的具体完成指标、分值等兒整罗列（见表5-1）。目标明确的激励考核制度有利于政策目标的真正落实。
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5小结
通过田野观察，对“偷懒”行为有以下几点认识。第一，“偷懒”行为长期存在于政府组织内部。迟到早退、办事拖沓是极为常见的“偷懒”行为。第二，由于科层组织新的工作任务、工作职责等的出现，“偷懒”行为有了学者们之前没有关注到的一些新情况。首先，“偷懒”行为在科层组织创新工作方式、提高办事效率的非常规业务中发生的机会更大，例如新媒体运营工作。其次，常规业务中的“偷懒”行为更为公开，有些在组织内部是公开的秘密。从现有文献资料与田野工作的角度来看，“科层缝隙”的存在与行动者本身具有的能动性是“偷懶”行为产生的重要原因。制度一统性与实施灵活性之间的矛盾为“偷懒”行为提供了组织基础与制度环境，同时，新产生的问题没有被组织很好地条理到科层组织中。而激励机制的设计不当更是大大驱动了“偷懒”行为的发生。最后，行政关系人缘化倾向助长了“偷懒”行为的滋生。
参考文献（略）
