1 绪论
2.2 文献综述
目前，国内外学术界对地方政府债务的相关研究作出了很多有意义的探索，但对地方政府或有债务的研究却相对稀少，且大多数的研究成果主要集中在国内学者，这可能是由于各国的社会经济体制不同，中国属于社会主义国家，承担的公共事业和共同富裕责任较多。因而，对应的地方政府担保和救助类债务也较多。通过对地方政府或有债务相关文献的梳理，同时，立足于本文的研究视角，本文将着重从地方政府或有债务的内涵分类、规模测度、影响因素以及管控对策四个方面对地方政府或有债务进行综述。
2.2.1 地方政府或有债务内涵分类的相关研究
（1）地方政府或有债务内涵的相关研究
或有债务概念最早见于经济学家 Polackova 在 1998 年发表的一篇文章中，在该文章中，他认为或有债务是指由于某些特定的事件而导致的政府支出责任，并进一步细分为显、隐性直接债务和显、隐性或有债务。此后，国内学者结合中国国情和对或有债务的理解展开了一定的研究，并提出了自己的概念内涵。通过对或有债务的定义梳理发现，国内学者们在或有债务的定义上，主要是基于预算外、会计确认以及法律约束等方面对其展开描述。
1）预算外的或有债务
从预算外角度，政府或有债务是指那些未被纳入到政府预算管理，却最终需要中央或地方政府承担偿债责任的负债(吉富星,2018)[15]。当前，我国大部分的地方性或有债务都未纳入到预算管理和监督，这主要是基于两方面的不足：一是我国采用收付实现制编制政府债务预算。只有在有实际现金收付时才予以确认，而或有债务一般是因或有事项才形成，如虽然地方国有企业连年的亏损，可能导致未来破产，但只要该地方国有企业没有真正破产，则相应的担保或救助债务就不应计入预算。二是或有债务的事项过于繁琐和隐匿，难以逐一编制，如以土地形式质押的变相债务和 PPP 项目的担保型债务。由于变相举债和PPP 担保债务分类众多和界定标准不一，想要逐一将这些或有债务纳入预算编制内较难。
工商管理博士论文
3 地方政府或有债务的测算
3.1 地方政府或有债务的概念界定
1）地方政府或有债务概念
虽然国内学者从不同角度对或有债务的定义进行了界定，但是，或有债务的核心本质未发生改变，即或有债务不仅含法律层的债务，还包含一种道义上责任，虽然未有法律或合同约定，但也需要政府出面承担的债务。概括而言，或有债务的外在表现形式有以下三种形式：一是在法律层面上对债务提供了担保；二是负有道义责任的救助债务；三是未纳入预算内的债务。因此，本文认为或有债务是指那些未被纳入到政府预算管理但基于法律和道义层面却需要政府承担的债务。地方政府或有债务是指那些未被纳入到政府财政预算管理但基于法律或道义层面却需要地方政府承担的债务。通俗讲，法律层面更多可以理解为担保型地方政府或有债务，而道义层面则倾向于救助型地方政府或有债务。
地方政府或有债务萌芽于改革开放初期，发展于 1994 年分税制改革，繁荣于 21 世纪。在 1979 年前，我国实行的是统收统支的中央财政体制，地方政府不具备任何财政能力，这时地方政府或有债务为零。随着放权让利和分税制的实施，地方政府逐渐获得财权，表现为“财权过小、事权过大”的特征，预算内的财政资金不足，使得地方政府开始寻求城投债、担保债和承诺债等地方政府或有债务，从而增加基础设施投资需求。直到现今，地方政府或有债务仍是我国面临的一项重大议题，不仅阻碍着我国经济向高质量发展，而且还影响着我国社会福利水平的提升。
2）地方政府性债务与地方政府或有债务的区别
第一，两者的内涵不一样。按照审计署 2011 年第 35 号文件的定义，地方政府债务包含三类：①负有偿还责任的债务；②负有担保责任的或有债务；③其他相关债务。由上述定义可知，地方政府性债务更倾向于审计署定义的第①类负有偿还责任的债务，而②③就是本文所指的地方政府担保型和救助型或有债务。因此，地方政府债务定义的外延更多是指地方政府或有债务。
第二，两者的统计口径不一样。学者在对地方政府性债务规模测度时，更多是采用地方政府发行的地方政府债券显性债务(钟军委,2021)[105]、城投债(梁虎和张珩,2020)[106]或市政投资新增债务规模(张庆君和闵晓萤,2019)[107]作为衡量指标。而地方政府或有债务由于涵盖了担保型债务和救助型债务，在对地方政府或有债务测度时更多是采用 2013 年审计署公布的数据对地方政府或有债务进行测度，部分学者则基于分类方法分别对地方融资平台、地方国有企业、地方不良贷款、PPP 项目以及影子银行等进行测度。
..........................
5 地方政府或有债务规模扩张的政府动机因素
5.1 政府动机因素的理论分析和研究假设
5.1.1 直接影响
（1）增长型政府与地方政府或有债务扩张
增长型政府是在逐利和自利本位理念指导下，以追求经济增长速度、大力发展基建设施和公共产品的效果性政府，常常有如下表现特征，追求经济增长数量、唯 GDP 至上和大肆掠夺土地资源等等。在过去的相当一段时间内，地方政府官员为了能够在有限的政治晋升中获得胜出概率，纷纷大规模掠夺土地资源和金融资源，以加大地方经济建设，这不仅造成了地方资源的生态破坏和环境污染，而且还导致大量的低效率投资和资源错配。本文认为，“为增长而竞争”的增长型政府可能会加剧地方政府或有债务扩张。
一方面，增长型政府伴随较强的自利行为，进而引发强代理成本。具有自利动机的地方政府官员，在约束监管不到位的情形下，更加偏好追求自身利益最大化，而较少考虑非经济性的民生福利(王柏杰和郭鑫,2017;杨晨等,2017;Zhu 等,2021)[136][147][163]。常见的表现有追求政治晋升、过度的在职消费和较高的机会主义等等。当前我国还属于集权型的政治体制，在政治晋升的诱惑下，为了能够获得上级的提拔，具有目标短期化的官员更偏好于以 GDP 考核为主要形式的晋升机制而发行债务担保与救助，较少考虑地方政府负债和使用财政资金的经济后果(龚强等,2011;乔坤元,2013;蒲丹琳和王善平,2014)[12][56][67]。尤其是，在财政收入有限的情形下，地方政府官员为了能够获得更好的政治晋升机会，会突破原有既定的财政预算约束，通过地方融资平台等途径加大隐性或显性资金的获取，如给银行贷款提供担保、为企业发展提供担保或救助和为缺乏市场空间的 PPP 项目提供预期收益担保等等，表现出较强的“谋利型”政权经营者(莫兰琼和陶凌云,2012;韩鹏飞,2015;Chen等,2016)[73][164][165]。
另一方面，增长型政府还会引发资源错配和效率低下。在中国式分权的体制下，为了能够在政治锦标赛中脱颖而出，具有增长型动机的地方政府会在拥有高财政金融权力时，更加追求社会固定资产投资和基础设施建设，导致财政支出扭曲、重复建设，进而引发资源错配、投资效率低下和后期经济增长乏力(李江,2012;谢贞发和张玮,2015;韦东明等,2021)[166][167][168]。部分学者的研究更是显示，增长型政府为了能跑赢政治晋升锦标赛，会通过降低税率、提高财税补贴和低价出让土地等途径吸引外商直接投资，导致大量的资金浪费和沉没成本(王文剑等,2007;邱磊,2017)[169][170]。此外，地方政府官员对中央政府会对地方政府债务进行兜底的预期、短的官员任期制以及我国对地方政府过度举债“重奖励轻处罚”的处罚机制，更是将地方政府推入“激励和担保陷阱”和“攫取之手”，鼓励地方政府官员为经济增长可以过度发行城投债和对 PPP 项目提供担保，导致地方政府或有债务规模进一步扩大(刘慧芳,2013;储德银等,2019;韦东明等,2021)[77][168][171]。
表6-6 分位数回归结果
7 管控地方政府或有债务扩张的政策建议
7.1 从财政金融角度对地方政府或有债务扩张进行管控
7.1.1 深化财政体制改革，理清政府间财事关系
本文的研究表明财政分权会通过投资冲动对地方政府或有债务扩张产生正向促进功能。理清政府间的财事关系，就是要从制度上根本消除地方政府财权和事权的不匹配，堵住地方政府或有债务扩张的源头。1994 年的分税制改革虽在一定程度上促进了我国重大基础设施和重大产业发展，但也导致了地方政府在一般基础性设施的财政支出责任，从而导致地方政府显隐性以及或有债务的形成。为此，对中央和地方政府间的财事权关系进行一次科学合理划分显得尤为必要。
第一，重构中央地方税种，进一步优化地方财权。自分税制以来，中央与地方政府的财权和事权是严重不对称的，财力的下降和预算支出的加重使得地方政府纷纷寻求预算外资金。为避免这种现象影响地方政府的后期经济发展，在设计地方政府税系时，要坚持“以收定支”的基本原则，适当增加地方政府在所得税、增值税和印花税等共享税的比例。与此同时，大力培植新税源和发展壮大旧税源，探索不同的房产税、契税和土地增值税等地方税税率对地方政府税收的影响，从而切实提高地方财政可支配收入。此外，还要注意地方政府异质性的影响，避免有税种却无税源现象，出现所谓的有财权却无财源的问题，导致地方政府征税的积极性下降。
第二，强化“民生型”财政，逐步退出“建设型”财政。在计划经济时代或增长型政府，地方财政预算支出倾向于追求唯 GDP 至上的竞争性经济建设支出。然而，当前我国已进入市场经济阶段，向民生、服务和生态型政府转变是我国政府未来的首要目标，这就要求地方政府应逐步退出建设型财政，向发展型财政转变。对于能够由市场力量承担的事务，应交由市场主体力量处理，而应当由地方政府负责的纯公益型服务，如素质教育、医疗卫生和社会保障等，与当地居民密切相关的服务，则由地方政府承担。而对地方政府因承担外溢程度较高的投资项目，造成的地方财政缺口，除上级政府给予的一般性转移支付弥补外，中央也应适当再给予一定的奖励性补助。只有通过构建对等的财权和事权关系，来降低地方政府的“天然型”财政缺口，才能抑制地方政府或有债务的形成。
.......................
8 本文的研究结论、局限和展望
8.1 本文的研究结论
改革开放以来，我国经济取得了长足的进步。2019 年经济总量达到 15.54 万亿美元，稳居全球第二，仅次于美国的 21.41 万亿美元，远远超过世界排名第三的日本经济体，仅为 5.36 万亿美元。但我们在庆幸之时，不得不说我们也存在较多问题，如城乡收入差距大、贫富差距大以及生态环境破坏大等等，尤其为发展地方经济而引发的地方政府债务以及可能性的地方政府或有债务。已有的研究表明，当企业内部控制存在缺陷和外部约束机制缺失时，管理层做出自利决策的概率就越高，表明高管能否稳定为股东服务很大程度上取决于内部控制、自身动机和外部监督等影响。同理，在委托代理契约下，地方政府官员是否会对地方政府或有债务扩张形成影响，也是受内部体制、行为动机和外部机制的综合影响。基于此，本文以地方政府或有债务规模扩张的影响机制及其管控对策作为研究对象，重点研究了财政金融体制、不同政府行为动机和政府审计以及媒体关注度与地方政府或有债务的影响及其作用机制。以地级市和省级面板数据为样本，在经过混合 OLS、可行性广义最小二乘法、固定效应估计、分位数回归、内生性检验、压力测试以及重构变量法等实证检验后，本文得出如下结论：
（1）由地方融资平台、地方国有企业、地方不良贷款和地方养老缺口四类形成的地方政府或有债务在 2010 年后呈现逐年升高的态势，在 2019 年更是达到了 19.95 万亿元，是 2019 年地方财政收入的 1.9 倍，约占全国 GDP 的 20%，表明我国为了偿还地方政府或有债务，需要近两年的地方财政收入才能偿还地方政府所引发的或有债务，或拿出近 20%的国民收入才能抵消地方政府引发的或有债务。
（2）在地方政府或有债务规模扩张的内部体制因素方面，本文发现中央对地方的财政分权越高和给予的金融分权越高，则当地的政府或有债务的规模就越大。进一步从投资冲动角度分析发现投资冲动在财政分权和金融分权对地方政府或有债务扩张的影响过程中扮演中介作用，表明财政分权和金融分权部分是通过诱发投资冲动而导致地方政府或有债务扩张。而后又从政治激励角度研究发现政治激励在财政分权和金融分权对地方政府或有债务扩张的影响间扮演正向调节效应，表明地方官员的政治激励欲望越强，越会加剧财政分权和金融分权对地方政府或有债务的影响。
参考文献（略）
