浅谈审计管理立异
摘要】 立异已经成为现代管理科学的核心,审计学论文审计管理也要与时俱进、不断立异。本文立足我国国家审计实际,结合审计理论与实务的发展,运用现代管理理论与实践的最新成果,论述了审计管理立异的现实意义,提出了审计管理立异的内涵及基本要求,分析了当前国家审计管理的现状,在此基础上对审计管理立异的途径和方法进行了初步探讨。
枢纽词】 管理立异 审计管理 审计管理立异
审计管理是一篇大文章,它贯串于审计工作开展和审计机关建设的全过程,包括审计计划管理、审计资源管理、审计项目管理、审计质量管理、审计团队管理等诸多方面,涉及审计管理理念、审计管理体系体例、审计管理模式、审计管理方法、审计管理技术手段等很多题目。本文旨在运用现代管理理论成果,结合我国国家审计实际,对审计管理立异有关题目作些初步探讨。
一、提出审计管理立异的现实意义我国国家审计开展二十多年来,社会经济形势发生了巨大的变化,审计事业得到了长足的发展,而管理科学在理论与实践上也取得了不少新的成果,鉴戒现代管理理论成果和实务经验,推进审计管理立异,越来越成为进步审计工作质量效益,促进审计事业不断发展的必定要乞降重要手段。
(一)立异已经成为现代管理科学的核心,审计管理必需与时俱进。有专家预言:“21世纪是管理的新世纪,是以管理变革和管理新方法取胜的新世纪。”很多现代管理学者把“立异”与“计划、组织、领导、控制”等基本职能相提并论,甚至优于基本职能,作为管理科学的核心。这是由于,当今世界进入了一个飞速发展变化的新时代,这种发展变化给传统的管理思惟、管理模式、管理方法和管理技术带来了空前的冲击。在这样的大背景、大环境之下,管理立异与变革,已经成为左右一个组织生存与发展的枢纽,成为决定一项事业成败兴衰的枢纽。审计管理作为审计与管理交叉融合产生的重要分支,作为运用管理原则、管理方法、管理技术手段对审计工作进行计划、组织、领导、控制等一系列流动的重要载体,必需跟上时代发展的潮流,跟上管理科学发展的潮流,跟上审计事业发展的潮流,不断立异与变革。
(二)我国国家审计具有一定的特殊性,必需采取与之相适应的管理模式。这种特殊性主要表现在:一是与社会审计比拟,国家审计有其自身特征。国家审计是通过立法明确的、代表国家所实施的审计,在办理审计业务时具有法律赋予的权限,而社会审计是接受委托以独立的第三者身份进行的审计,其调查取证权是委托人在协议中承诺或授予的。二是与世界上多数国家比拟,我国国家审计在领导体系体例等方面有很大差异。总体看,世界各国实行立法型审计体系体例较多,也有一部门是司法型和独立型审计体系体例,实行行政型审计体系体例较少。我国目前属于行政型审计体系体例。从中心审计机关与地方审计机关的关系来看,西方发达国家,实行议会政治,特别是联邦制国家,如美国,其地方的政治经济独立性很强,中心审计机关与地方审计机关多为平行关系,互不隶属;也有些国家,特别是一些发展中国家,如印度,为了加强对审计工作的领导,对审计机关实行垂直领导。而我国对地方审计机关实行双重领导体系体例,这是我国审计组织体系的一个显著特征。三是与国家行政机关其他工作部分比拟,审计机关有很多不同特点。其他政府部分有些是通过制定相应政策对社会和经济实行宏观指导与调控,还有一部门是对社会和经济流动进行监管,而审计机关主要是在涉及财政和公共资金的领域内,对所管辖的审计对象实施审计,其管理职能相对较弱,业务性质比较显著。基于上述情况,我国国家审计管理既不能等8审计研究 2004年第5期于社会审计管理,也不能照搬国外审计管理模式,不能按照一般的政府职能去运作,而只能走管理新的道路,试探出一套具有中国国家审计特色的理模式。#p#分页标题#e#
(三)我国社会经济发展对审计提出了更高要求,适应这一要求,必需加强和改进审计管理。我国国家审计经由二十多年发展到今天,其地位越来越凸起,作用越来越重要,影响越来越大。不仅各级党政领导非常正视审计,人民群众也非常关心审计,普遍以为审计是反腐利剑,审计工作较好地起到了维护经济秩序和群众利益的作用。今后,跟着我国经济社会的不断发展,审计的任务将会越来越重,对审计的要求也将会越来越高。究其原因,一是社会发展阶段的必定要求。有中国特色社会主义建设事业进入到一个新的阶段,社会主义市场经济体系体例逐步完善,改革开放继承深化,迫切需要通过审计等手段加强全方位、高层次的经济监视。二是推进依法行政的必定要求。依法行政是我国社会主义法制建设的一项重要内容,是我国政府行政管理的一项重要原则。特别是《行政许可法》的正式施行,标志着依法行政进入到新的阶段。审计机关作为政府经济监视部分,对促进政府部分及公务员遵守财经法纪,推进依法行政具有重要的不可替换的作用。三是反腐败斗争深入发展的必定要求。腐败题目绝大多数涉及经济题目,与违背财经法纪有着紧密亲密的联系,一方面通过审计可以发现腐败题目线索,另一方面很多腐败题目需要通过审计去查实求证。四是审计事业自身发展的必定趋势。跟着审计事业的不断发展,审计工作的成果将越来越凸起,审计的作用将越来越大,“有为”就会“有位”,审计必将被赋予更重的责任。
(四)审计工作内涵、范围以及方式方法、技术手段不断发展变化,在这种形势下,必需推进审计管理立异。就审计的内涵和范围而言,我国国家审计由审计机关成立之初的以国有企业审计和介入财务税收大检查为主,逐步转到以预算执行审计为龙头,重点监视财政资金管理使用和国有资产保值增值,此外,开展了对党政领导干部和国有企业负责人的经济责任审计,各级领导交办的其他审计项目还涉及到不少新的领域,可以说发生了很大的变化。就审计的内容和方式而言,由过去以正当性审计、真实性审计为主,到审计署在2003年制定的《五年规划》中提出“实行财政财务收支的真实正当审计与效益审计并重,逐年加大效益审计份量,争取到2007年,投入效益审计气力占整个审计气力的一半左右。”“实行审计与专项审计调查并重,逐步进步专项审计调查的比重,争取到2007年,专项审计调查项目占整个项目的一半左右。”应该说有了根本性的发展。再看审计技术方法和手段,从过去单纯就账查账到现在内控测试、审计抽样等提高前辈方法已逐步运用,特别是跟着会计电算化的发展,计算机越来越成为审计离不开的手段和工具。所有这些变化和发展,都要求各级审计机关必需通过#p#分页标题#e#
立异来形成新的审计管理思惟,找到新的审计管理途径,不断知足审计工作实践的需要。 二、审计管理立异的内涵及基本要求审计管理立异的内涵是指创造一种新的更有效的审计资源整合范式,这种范式既可以是新的有效整合审计资源以达到审计目标和审计责任的全过程管理,也可以是新的详细的审计资源整合以及审计目标和计划制定、审计风险和质量控制等方面的细节管理。大致包括以下五方面内容:一是提出一种新的审计发展思路并加以有效实施;二是对审计组织机构及其运作方式作某种变革并使之有效运转;三是提出并运用一种新的审计管理方式方法;四是设计并采用一种新的审计管理模式;五是进行审计轨制方面的立异。审计管理立异应该符合以下一些基本要求:一是要有提高前辈性。这里主要是指审计管理立异要与时代发展合拍,要与社会经济发展趋势相符,特别是要顺应国际、海内审计事业和审计工作的发展方向,吸收管理科学发展最前沿的成果,只有这样,才谈得上立异。二是要有针对性。也就是说审计管理立异必需与相应的审计机关所在地方的社会经济状况相适应,与本级审计机关所管辖的审计对象相符合,与审计机关自身的实际情况相协调,这样,审计管理立异成果才能够真正施展作用。三是要有可操纵性。审计管理立异必需要有一整套新的管理思路,新的管理方法,新的管理手段,新的管理模式,并且在审计实践中是可行的和现实的。四是要有实效性。审计管理立异的目的是为了进步审计工作的效率和质量,促进审计事业的发展。因而,衡量审计管理立异成效的尺度就是看其是否对审计事业有显著的推动和促进作用,是否使审计工作上了一个新的台阶和层次。五是要有持续性。审计管理立异是个动态过9审计研究 2004年第5期,要跟着社会经济的发展,跟着审计事业的发展,着管理科学的发展,不断研究,推陈出新,这是一永无止境的过程。
三、当前国家审计管理现状及分析与改革开放新形势对审计工作的要求比拟,与国际上审计和审计管理理论与实务发展的趋势比拟,与我国国家审计实践的需要比拟,我国国家审计管理,尤其是地方审计机关的审计管理,还存在差距和不足,主要表现在:
(一)审计管理观念比较落后。一是不善于从宏观和大局出发看待和处理题目,知足于把财务资料核查正确,把收缴额、罚没收入等指标看得过重,不能站在党委和政府工作全局的高度谋划、铺排和组织审计,不善于从当地社会经济发展的宏观层面揭露剖析题目、拿出解决题目的建议,因而影响了审计机关职能作用的充分施展。二是重行政命令轻协商沟通的现象比较普遍,习惯于用行政方式管理审计业务,多数情况下,怎么干、怎么审、怎么处理,领导说了算,这样不利于进步审计质量、降低审计风险,也不利于调动审计职员的积极性和创造性。三是对审计职员复合才能和综合素质的培养进步正视不够,培养复合型人才、争当复合型人才还没有形成很好的氛围。四是变革意识和立异能力不强,对社会经济形势的迅速发展不够敏感,对审计领域正在发生的深刻变化熟悉不足,习惯于用过去认识的方法开展审计工作,对审计新技术、新方法接受较慢,知足于现状。#p#分页标题#e#
(二)现有体系体例影响审计独立性。我国国家审计体系体例属于行政型体系体例,审计机关作为政府的一个工作部分,具有显著的政府内部审计特征,对同级政府实施经济监视有一定的局限性。有些地方,特别是市、县一级审计机关,审计组进点前就开始有人打招呼,发现了题目,处理起来会碰到相称大的阻力。就目前情况看,不少地方,审计结果不仅难以公之于众,即使对上级审计机关也是多有留存。此外,我国地方审计机关实行双重领导体系体例,但在实际工作中,各级审计机关直接受制于当地党委、政府,上级审计机关不仅对下级审计机关的人事和财力,包括主要领导的任命并不负责,即使是审计业务工作,《宪法》和《审计法》明文划定由上级审计机关领导,实际上除了审计署和省级审计机关同一组织的项目外,其他审计项目从计划铺排、组织实施到审计结果和处理,上级审计机关很少过问,双重领导体系体例事实上已经演变成以接受当地党政领导为主的单一领导体系体例。
(三)审计计划管理比较粗放。目前相称多的审计机关实际上是有计划无管理。一些审计机关制定年度计划前,在经济工作宏观角度考虑不够,也不做深入的调查研究,计划的重点不凸起,落实计划的措施和目标、要求不明确。计划制定后,随意性比较大,项目变动的程序比较简朴,特别是计划执行中缺乏有效控制,对项目进展、资源和气力调整、质量和风险控制以及目标的实现程度等疏于管理。计划完成后,质量评估、绩效评价、经验总结和赏罚等不能及时跟上,甚至不了了之。此外,一些单位也制定了中长期规划,但往往制定之后就束之高阁,“空言无补”。(四)审计机关内部组织结构较为僵化。我国国家审计机关脱胎于财政部分,在组建初期主要是以审计对象作为划分的基本原则,相应设置内部机构,以后在此基础上作了一些调整和细化。跟着审计事业的发展,审计工作的内容、范围、方式、方法发生了很大变化,现有机构设置与工作要求越发不相适应。一方面机构之间业务交叉、职能重叠。审计机关的业务部分有的按被审单位或行业,有的按资金性质来划分,导致业务、职能的交叉重叠和重复审计。另一方面按现有机构及其审计范围铺排工作,造成任务有轻有重。审计对象和范围按部分归口管理,年度审计任务一般也按此原则分配,这样就造成有的处室人力资源不足,有的处室审计气力过剩,有的审计对象年年审,有的审计对象几年也审不了一次。同时,受审计管理体系体例、编制限制,审计署特派办、地方审计机关乃至上下级审计机关,彼此各自为战,审计资源难以整合,审计信息难以共享,导致审计资源不足与铺张的题目并存,重复审计和审计监视盲区的题目同在。(五)审计质量和风险控制还不到位。一是审计职员质量风险意识比较稀薄。不少审计机关因为职员少、任务重,赶时间、抢进度,一定程度上忽视了审计质量要求。有的审计职员图省事、怕麻烦,审计中不严格按程序办事,行为不规范,造成一些风险隐患。还有的担心题目定性不准带来风险,碰到题目绕道走,结果由于查不出应该查出的题目带来更大的隐患。二是质量和风险控制体系及轨制还不完善。固然审计署制发了一系列《准则》、《办法》等规范性文件,但偏重于审计法律程序规范和审计职业道德规范,审计质量尺度还不够明确,审计过错责任追究环节也比较薄弱,一些《准则》在落实中还存在一定题目。《审计机关项目质量控制办法(试行)》的10审计研究 2004年第5期广在有的基层审计机关甚至还存在一定阻力。三是质量风险管理力度不强。部门审计机关和领导干部对审计质量管理正视不够,方法未几,效果不大。特别是审计工作全过程质量控制不落实。从审计计划、方案的制定,审计实施中调查取证、底稿编制,审计查出题目的定性和处理,审计讲演的提出和审计决定的落实,在良多审计机关实际工作中,还缺乏一整套严密的质量控制程序和体系。#p#分页标题#e#
(六)审计管理类型、方法和技术手段还不够提高前辈。我国审计工作目前还处于审计事业发展的低级阶段。对多数审计机关而言,在审计类型上,基本上没有超出财政财务收支真实正当的范畴,效益审计刚刚开始探索。在审计方法上,还停留在账目基础审计的水平,远未跟上国际通行的轨制基础审计、风险基础审计的发展。在审计手段上,仍旧是以传统的手工查账为主,对审计信息化建设,一些地方审计机关的领导和审计职员熟悉不够高,工作力度不够大,地区间的信息化建设很不平衡,还没有建立起丰硕的可共享的审计信息资源库。计算机辅助审计工作尚处于探索阶段,已经开展的计算机辅助审计项目成果还不凸起,并有待于进一步科学总结,以逐步形成专家经验库等等。这说明我国国家审计实务与国际审计水平比拟还有较大差距。
四、审计管理立异途径和方法探讨结合审计机关和审计工作实际,当前和今后一个时期,开展审计管理立异应从以下几个方面入手:
(一)推动管理理念立异。一是要树立和落实科学的发展观。树立和落实科学发展观,对国家审计机关而言,就是要当真履行职能,更好地施展审计监视作用,促进科学发展观在社会经济各领域的落实;同时,还要按照科学发展观的要求,谋划、推动审计事业自身的发展。二是要把宏观意识贯串审计工作的全过程。必需改变停留在微观层面的思维方式,站在党委、政府工作全局思索题目,从社会经济整体层面推动审计工作。夸大宏观意识,不仅仅是指对审计结果作宏观分析,而是要将宏观掌握的思路贯串于审计工作的全过程,揭示宏观题目,分析宏观情况,促进宏观题目的解决。三是要盯住审计实践的最新发展研究新方法、解决新题目。四是要善于鉴戒和运用管理科学的最新成果。管理科学是二十世纪以来最活跃、发展最快的学科之一,运用好诸如计划、资源整合、质量控制等方面的最新研究成果,对促进审计管理、进步审计工作效率和质量必将大有裨益。
(二)完善现行领导体系体例。对地方审计机关实行双重领导体系体例,是我国审计组织体系的特征之一,这对加强审计工作的同一性和协调性,施展各级开展审计工作的积极性,有着重要作用。但在实际运行中,要避免“双重”领导变成地方“单一”领导。一是应该强化业务领导关系。《审计法》划定“审计业务以上级审计机关领导为主”,这里明确提出是“领导”关系,而非“指导”关系,因此,下级审计机关开展审计,从项目计划、审计实施和审计结果,甚至包括处理处罚都应该及时向上级审计机关如实具体汇报并接受上级审计机关的全程领导。二是应该健全审计步队建设方面的有关轨制。按照现行划定,审计机关负责人的任免应当事先征求上级审计机关意见,实际工作中却大多流于形式。在这方面应该加强,可以考虑实行上级审计机关一票否决制。同时对审计职员的调入和配备,审计机关也应该施展更大的作用。好比实行资格认证制,时机成熟时,可以尝试走审计职员职业化道路。此外,跟着改革开放的深入、社会经济形势的发展,在国家审计领导体系体例上,也应该进行一些探索和研究,走出适合我国国情的审计体系体例立异路子。#p#分页标题#e#
(三)整合审计资源。这方面,一些审计机关已经做了有益的尝试。好比,在财政预算执行审计中,进行“一体化”探索;在经济责任审计中,相关部分配合协调,审计成果互相利用;还有一些省、市同一组织审计项目时,在区域内同一职员调度、同一方案实施、同一时间进度、同一处理尺度等等,都取得了很好的效果。前提答应的情况下,对某些审计项目,可以考虑在更大的范围内实行资源整合、信息共享、成果共用,如在审计署特派办和所在地方审计机关之间,在地方上下级审计机关之间进行有效整合。同时,也可以借助社会审计组织的气力完成一些重大审计事项。还可以利用社会审计和内部审计的信息与成果。对涉及计算机、建筑、农业、环保等领域专门知识的项目,也可以借用其他单位的专业职员参加审计。假如必要,还可以鉴戒政府雇员制的办法,长期聘用一些急需专业技术人才。此外,也应该探索对审计机关内部组织机构作适当变革,好比,对一项重大审计项目,抽调不同业务部分职员组成审计项目小组,以实现人力资源的最佳组合,最大限度地施展审计机关的整体上风。
(四)深化审计工作流程管理。国家审计工作从流程看,大体可分为三个阶段,即预备阶段、实施11审计研究 2004年第5期段、终结阶段。在预备阶段,要改变审计计划粗放管理的现状,制定年度计划、中期计划和长期规划,要充分调查论证,明确审计目标,凸起工作重点,公道分配审计气力,在此基础上制定出比较科学的审计项目计划和方案。在实施阶段,主要是通过业务部分和审计组长,搞好审计现场管理,对计划和方案中确定的审计步骤、审计内容的实施及进展情况及时了解。当实际情况与计划、方案产生差异时及时提出相应对策,碰到特殊题目及时指导解决。在终结阶段,组织好审计复核,对查出的题目进行正确定性并拿出处理意见,特别是指导搞好对审计项目成果的综合利用,在更高、更宏观的层次上晋升审计工作成果质量。(五)推行全面质量管理和风险控制。首先在审计过程中,要把审计事项查清,把审计发现的题目查准、查深,查透。其次,要严格依法办事。审计程序要正当,审计行为要规范。不仅要遵守审计方面的法律和规章,还要遵守其他各方面的法律和法规,保证不出题目。第三,要切实加强审计质量控制。必需尽快推广实施《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》,鉴戒企业全面质量管理办法,强化每一个审计职员的质量责任意识,规范审计行为,减少随意性,规避审计风险。要夸大审计质量的全程控制,严格按照划定办事,确保审计方案可靠,审计过程规范,审计取证细致扎实,交换意见客观全面,审计处理量力而行。
(六)推进信息化管理。审计信息化必需适应国家加快信息化建设步伐的要求,这不仅仅是个审计技术方法题目,它还将对整个审计工作的方式、程序、质量和管理,乃至审计职员的思维方式和自身素质带来重大影响,这是一场深刻的革命。能不能在这一进程中把握主动权,直接关系到今后审计事业的发展。要加快计算机在审计实务中的应用,推进计算机审计不断向纵深发展,促进进步审计工作效率和质量。同时要留意研究建立包括宏观经济政策、法律法规、审计对象、审计结果、人力资源和审计专家经验等信息在内的各种审计数据库,在计划管理、质量控制、资源整合和审计成果运用等各环节实现信息化,同时,根据审计对象财务信息化发展程度,有计划、有步骤地研究和探讨联网审计的路子。#p#分页标题#e#
(七)创建学习型组织。审计是专业性很强、知识密集度很高的行业,在作为审计对象的各行各业不断发展,各种知识更新速度不断加快的新形势下,应该把各级审计机关建设成学习型组织。在审计机关和审计职员中,要形成一种学习研究的风气。对一切相关的新知识进行主动地学习,研究对审计的影响和作用,汲取有益的成分变成审计职员的素质,这是创建学习型组织的基本条件。要鼎力培养复合型人才。仅仅拥有财务等单一知识结构,已经不能知足现代审计实践的需要,必需鼓励并创造前提进步审计职员的综合素质,造就一批具有复合知识结构的人才,这是创建学习型组织的一项重要的基础性工程。要积极研究采用审计新技术、新方法,也就是把获得的新知识及时运用到实际工作中,对进步审计工作质量和效率施展直接的促进作用,这是创建学习型组织的基本要乞降根本目的。
(八)构建提高前辈的审计文化。组织文化建设对凝结团队精神,实现组织目标具有举足轻重的作用。国家审计机关应该对组织文化建设引起足够的正视。这方面,当前很重要的一点是培养和树立“审计精神”。李金华审计长最近指出:“要在泛博审计职员特别是各级领导干部中,树立和保持一种昂扬的‘审计精神’。审计精神的实质是一种法治精神,就是要牢固坚持依法审计的精神,敢于坚持原则,敢于依法履行审计职责,敢于维护法律尊严,敢于如实揭露和处理各种违法违规题目。”特别是在我国改革不断深化,社会主义市场经济体系体例正在逐步完善,财经秩序需要进一步规范,各种社会矛盾错综复杂的情况下,保持和发扬这种精神,对做好审计工作、推进审计事业有着十分重要的现实意义。当然,要做到这一点,还需要审计机关和泛博审计职员特别正视廉政建设。从事审计工作必需经得起各种利益的诱惑,把持住职业道德和操守的防线,这也应该成为审计文化的重要的组成部门。
主要参考文献:
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