第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
20 世纪以来，西方国家随着自身经济的发展，都陆续进行了政府治理改革。由于国家治理实务逐渐复杂化，对国家财政进行监督成为了他们经济发展过程中至关重要的换届，也促成了国家审计的诞生和发展。国家审计开始作为国家治理的晴雨表发挥作用，并且逐渐由监督经济活动合规合法性阶段发展到重视预算执行情况的阶段，并最终进入了以最终结果为导向的绩效审计阶段。2012 年中国共产党的十八大报告提出要建设政府 “服务型政府”。在时代变革的情况下，我国政府在市场经济中的角色也渐渐由“主导者”转变为“引导者”，最终将要把定位放在宏观调控，为市场提供服务的“服务者”角色上。我国政府作为社会运转的中心，一直积极改革，根据国家治理的要求进行角色调整和转型。2012 年现任审计长刘家义发表文章《论国家治理与国家审计》，认为国家审计的本质是国家治理中，具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，从国家治理的角度进一步深化了对国家审计本质特征的认识。《“十三五”国家审计工作发展规划》也提出，2017 到 2020 年，我国要建成能够对现代化国家治理体系形成监督的，与国家治理能力相适应的审计监督机制，完善我国特色社会主义审计制度，使审计能够发挥保障国家政策落实、促进深化改革、推动民主法治和廉政建设、保护国家经济安全的作用。国家审计不仅在提高公共财政资金的使用效益，合理配置公共资源方面发挥着重要作用，国家治理保持合理和公平的平衡重也发挥着不可或缺的作用。综上所述，我国政府当前面临着向“服务型政府”转变的进一步深化改革，国际上重要经济体的重大改变和国内经济转型需求也使我国国家治理面临的新的机遇和挑战。与此同时，国家审计作为国家治理的“免疫系统”和实现良好国家治理的重要途径之一，能够揭示和反应政府制度和管理中出现的各种问题和漏洞，从而有利推进各项改革的顺利进行。现阶段，随着国家治理的发展与其不断扩大的需求，我国国家审计立足于民主法治、经济社会发展和国家治理大局，依法对财政财务收支展开监督，将重点放在独立地对国家治理状态的评估和监督上，放在促进公共资源使用的效益和效率上，是我国国家审计迈入以最终结果为导向的绩效审计阶段的标志。
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1.2 国内外文献综述
国外学者对政府绩效审计的研究的方向有很多，但大致可划分为几个方面：①本国与他国政府绩效审计的比较研究；②对本国社会和制度环境与政府绩效审计关系的研究；③政府绩效审计结果的运用及其作用的研究。本国与他国政府绩效审计的比较研究，主要是介绍不同国家和地区之间政府绩效审计的发展情况和他们之间的对比。John Glynn（1985）对美国、瑞典、澳大利亚、加拿大、英国和新西兰的政府绩效审计发展情况进行了详细的阐述和对比分析。主要关注各国政府绩效审计的起源和特点、侧重点和与本国法律的关系等方面的内容。Barzelay (1997)研究经合组织对成员国的审计机关进行的绩效审计调查，利用收集的庞大数据，对他们进行了审计方式、评价范围、分析角度和侧重点的对比，深入介绍了不同国家绩效审计的异同，归纳出了 7 中不同的审计类型。而其中采用效率性审计的国家最多。作者还进一步将这些采用效益性审计的国家为研究对象，从各国法律、立法机构和行政机关三者的权力制衡角度出发，解释了各国效率性审计差异的原因。荷兰教授 Pollitt（1995）也对不同国家的最高审计机关进行了调查研究。在对英国、法国、荷兰、瑞典和芬兰五个国家的审计机关进行调查后，他总结出了他们大致的发展规律和将来的发展趋势，并在绩效审计的方法，评价标准和结果运用上进行了分析研究，得出了成果。Johnsen(2001)对比了挪威和芬兰政府的绩效审计系统，并且参考了两国不同的政治环境进行了分析。他通过调查不同审计专家对审计结果的使用情况和已完成的审计项目发现，专家们虽然对绩效审计非常认同，但这两国的绩效审计的目标设定和评价标准存在问题，这也导致了他们的审计结果运用情况不佳。绩效审计往往受到社会、经济、制度等多因素影响，其结果也会反作用与这些影响因素，所以我们应当了解不同国家体制环境与国家绩效审计之间的相互作用。Hamburger (1989)研究了澳大利亚政府绩效审计的发展，发现绩效审计的诞生和成长是其与团体利益冲突和平衡的过程。他特意提高澳大利亚最高审计机关对项目审计的看法与总审计长的个人影响有不可分割的关系。Guthrie 和Parker (1999)研究澳大利亚政府绩效审计 25 年以来的发展历程发现，行政事业部门的绩效审计与社会、各种团体、国家制度和政治等多种因素是相互影响的，因此，研究绩效审计必须与这些外界环境相联系。Jacobs (1998)充分考虑了社会、经济、制度等因素对新西兰国家绩效审计的发展进行了研究，试图解释审计在国家治理中的角色变化和绩效审计制度的演变历程。
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第 2 章 基础理论与相关概念界定
2.1 基础理论
根据二十世纪五六十年代的公共管理理论，公共产品是指每个公民都有使用权利的、在公共消费活动中不具有排他性的公共服务或物品。同时，公共产品必须不具有消费上的竞争性，即每增加一个消费者并不会影响他人对该产品的使用和消费。公共产品的性质决定了市场不可能提供所有的公共产品。因为市场条件下将无法形成相关的供求市场。还有些行业如军工和罂粟种植等特殊行业，私人是被禁止生产。由于具有非排他性，市场中追求利润最大化的理性人不会生产和供应公共产品。最终只有政府作为社会公共利益的代表者来行使和承担起公共产品的生产和提供服务。但政府也是由人构成的，是人就会有利己思想，必定会追求自身利益最大化。当政府官员在工作中能够为自己谋得利益时，便会出现寻租的风险。一旦一个部门或一个官员过度追求自身利益最大化，势必意味着权力的滥用，腐败便产生了。在这种情况下，财政收支开始与最初的“提供公共产品”的初衷相背离，财政支出的增加也不再代表提供了更多更好的公共产品。这样情况下财政收支的膨胀，也必然和公共效益提高没有联系，还导致了政府资源的低效使用和浪费。对于纳税的公民而言，他们缴纳的税款将不会换回需要的公共服务，此时他们的权益受到损害。公民将自己的收入作为税赋交给政府希望他们在安排财政支出时能满足社会各方面需要。政府作为代表公民意志行使国家治理，筹集资金、分配和使用公共资源。公民与国家的这种关系就是典型的委托代理关系，这也是公共治理理论的基础。在这样的情况下，政府应当受到资金提供者—公民的监督和制约。一个理想的政府应该将有限的公共资源高效、科学地用在生产和提供公民需要的公共产品上，并定期通过畅通的渠道向公民公告公共资源的使用和管理信息，与公民进行公共资源使用的沟通，为他们履行促进经济和社会发展，提供更加公平、高效的公共服务和产品的职责。国家有责任也有义务为既定的质量、时间范围和成本内为公民提供优质的公共产品和服务。因此，而绩效审计就是能让政府更加廉洁、高效、经济地行使公共权力，增进社会公共福利的工具。
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2.2 政府绩效相关概念界定
政府绩效管理是一种以结果为导向的管理方式，也是现代国家治理采用的主要方式。它将责任之上的国家管理方式细化和具体化，形成具体绩效指标。这也是新公共管理运动中采用的一贯观点。政府绩效管理的绩效评估使得国家治理的评估开始定量和定性。不仅如此，政府绩效管理还要求国家治理机制和方法创新，因为绩效评估的帮助，使得国家治理的“骨骼”和“肌肉”都显现出来，暴露问题也更加直观，因此也更加促进国家治理中的制度改革和机制创新。绩效评估也使国家治理的效率和效果更加明晰，更符合全面、协调、可持续的国家发展理念。与企业绩效管理类似，政府绩效管理也有绩效评估、绩效计划、绩效反馈、绩效实施和绩效评估结果运用五个主要组成。这五个部分缺一不可，完备的绩效计划画好蓝图，准确的绩效反馈保证政府绩效信息真实，实事求是的绩效实施保证绩效信息质量，价值取向正确的绩效评估为绩效信息把舵，最后绩效结果的运用是绩效管理发挥作用的落脚点和关键。要做好政府绩效管理，就必须实施好绩效审计。绩效审计不仅是政府绩效管理的关键组件，还能为政府绩效管理的执行提供有力保证。另外，也能为实施绩效管理的政府提供第三方的监督和制约。实施绩效管理的政府接受绩效审计时，也为绩效审计中评价政府绩效等问题提供了解决答案。国家审计机关和审计人员在审计时，要根据被审单位的具体情况，学习和研究被审单位的业务性质，工作特点，界定这一类工作人员的绩效责任界限，按照工作特点和政府绩效管理的目标和计划来评价被审单位的绩效，按照政府的绩效管理规章制度出具审计结论和审计意见，发挥国家审计在绩效审计上对国家治理的监督和促进作用。#p#分页标题#e#
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第 3 章 政府专项资金绩效审计的现状分析..........12
3.1 我国政府专项资金绩效审计发展历程.......12
3.2 C 市专项资金绩效审计存在的主要问题...........13
3.2.1 审计基础薄弱........13
3.2.2 相关制度缺位.......13
3.2.3 审计方法落后.......14
3.2.4 审计人员综合素质有所欠缺...... 14
3.2.5 审计结果运用机制不完善.......... 15
第 4 章 C 市“两免一补”专项资金绩效审计项目介绍.........16
4.1 C 市“两免一补”专项资金绩效审计项目实施方案...........16
4.2 C 市“两免一补”专项资金绩效审计结果...........20
4.3 C 市“两免一补”专项资金审计整改情况...........23
第 5 章 C 市“两免一补”专项资金绩效审计经验借鉴.........26
5.1 高度重视政府绩效审计...... 26
5.2 改革创新政府绩效审计相关体制机制......27
5.3 科学探索政府绩效审计的指标评价体系..........27
5.4 加强政府审计机关自身建设....... 29
5.5 落实审计结果运用........30
第 5 章 C 市“两免一补”专项资金绩效审计经验借鉴
针对前文提出的我国专项资金绩效审计存在的主要问题，通过对 C 市“两免一补”专项资金绩效审计项目进行分析和研究，并结合公共管理的相关理论和审计工作实践经验，本章总结了五点可供我国政府专项资金绩效审计借鉴的经验。
5.1 高度重视政府绩效审计
绩效审计与经济责任审计和预算执行审计不同，是国家治理中监督多元化和高效性的结合。对审计执行机关、被审单位来说都是需要思想观念上的转变和重视。具体来讲，C 市“两免一补”专项资金审计组和相关被审部门在专项资金绩效审计上做的几点值得我们借鉴学习：专项资金运用涉及到资金的立项、分配、使用、管理等多个环节，不同环节由多个不同部门或机构合作完成。在我国特殊的国情和政治制度背景下开展绩效审计，单纯依赖于 C 市审计局一个部门的推动是很难全面展开工作的，必须借助于市政府和其他各部门的有机配合与协助。C 市审计局联合 C 市教育局的各级分局及下属学校、C 市统计局、C 市财政局等各方各面，所有部门由上到下一起行动，使得这次审计项目的工作能够有条不紊地开展。同时，作为 C 市“两免一补”专项资金绩效审计的本级，市（县）委、市（县）政府的高度重视和推进也为审计项目的顺利进行做出了很大的推动。专项资金绩效审计不仅要求审计师根据资金特点关注不同环节可能出现的问题，还要求能跳出资金环节微观来宏观地审查整个资金从立项到使用、管理的过程是否高效。因此，政府绩效审计能否在高标准的要求下高效率完成，最终的具体工作还是落到项目主审和基层审计员的肩上。因此，对于审计组成员来讲，对自身的严格要求和对审计工作的敬业精神十分重要。C 市“两免一补”专项资金绩效审计项目审计组成员从始至终都抱着对项目的巨大热情和钻研精神，积极发现问题，从两免一补专项资金的政策目的出发，全面多角度地考虑问题和提出审计意见，从而为两免一补资金使用绩效和政策实施指出漏洞缺陷，划出提升空间，为国家治理提供内部监督。
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结论
我国国家审计署在 1983 年成立，国家审计署在公共受托责任理论和新公共管理理论的影响下，开始了政府审计由财政财务收入审计到绩效审汁的转变，经过 30 多年的探索和发展，我国绩效审计已经出具成效和经验，进入到绩效审计全面推进的时期，逐步在履行政府受托责任、优化政府资源配置、促进社会和谐发展等方面做出非常大的贡献。因此，如何推动 C 市政府绩效审计的发展和优化的可能，是国内审计学研究的要点。本文首先对与国家治理和绩效审计息息相关的公共管理理论、公共受托责任理论、政府绩效管理理论、“3E”绩效审计理论的概念进行界定。其次回顾我国政府绩效审计从思想萌芽到参与治理阶段的发展历程，总结出制约我国政府绩效审计发展的几大因素，分别是绩效审计基础薄弱、相关法律制度建设落后、绩效审计方法落后、审计人员综合素质有所欠缺、审计结果运用机制不完善。接着，选取了 2014-2015 年度 C 市“两免一补”专项资金绩效审计这一具体的审计项目，从审计实施方案、审计结果、审计整改情况等方面分析 C 市审计局在绩效审计工作中值得关注和学习的做法，并从国家治理视角对审计项目产生的影响进行分析，总结出值得借鉴的经验。本文的不足在于：针对政府绩效审计的资料并不是完全的公开透明，导致收集难度较大，影响了本文的研究效果。另外，不同专项资金绩效审计案例可提供的经验借鉴不同，本文只选取了 C 市两免一补资金审计案例进行案例分析，能够总结的经验有限。
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参考文献（略）
