1 绪论
1.1 研究背景及意义
从世界银行“治理危机”概念首次提出，截至今日，公共治理研究取得了不少突破性的成绩。围绕公共治理，全球多个国家进行了政府改革，从传统的统治至管理，再至治理，从一元单向治理向多元交互共治，实践中关于公共治理已累计了的较多经验。我国对于公共治理的理论研究成果已较多，从概念到实际运用都有涉足。实践中，2004年，我国执政党提出了转变管理方式，加强党的领导，政府承担主要的管理职责，积极引入第三方协助参与管理。随后党的十六届六中全会，十七大报告，十七大报告，对多元管理格局的概念又进一步做了阐述；至2013年，十八届三中全会提出了更高目标，明确要改进政府治理能力，建立完善国家治理体系。税收是财政收入的主要来源，一方面决定了国家的财政支出能力，另一方面对国家企业、个人的财富创造影响重大。税收工作的好坏，对国家治理体系建设颇具影响。为提高税收工作的效率和质量，税务部门的治理能力建设迫在眉睫。2015年，税收征管体制改革方案提出，税收是国家治理的重要基础，必须建立现代税收征管体制，提高税收治理能力，服务国家发展大局。建国以来，我国的税制财政管理体制经历了数次改革。从税收征管制度，到税种税制，以及税务部门的管理体制等都顺应时代的发展，发生了重大的变化。但不变的主题，是服务经济，服务社会，服务国家。近年来，国家税务总局对外年年推进“便民办税春风行动”，对内各种专项督查，执法督察，纪律检查不断加强内部管理，可以说，税务部门一直在改善治理的道路上前行。但，英国脱欧，美国欲施行贸易保护主义，我国一带一路欲兴陆上贸易……国际间的经济形势不断发生新的变化；大数据、人工智能等科技不断引发新的经济模式；传统行业新兴行业的交替等等，世界局势变化太快，税务部门也必须加速适应环境，保证良好的治理。
...........
1.2 文献综述
IIA对内部审计的职能初始定位即体现了其对组织的内部审计治理作用，1999年治理一词更是被IIA单独明确提出，2002年把内部审计列为治理四大主体之一，2006年颁布的指引提到，内部审计通过评价，提出建议措施这两方面发挥作用，改善组织结构，实现治理。中国内部审计准则（2014版）修改了内部审计的目标，强调了价值增值和完善治理。IIA的指引指南，以及我国的准则反应了舆论主题对内部审计的治理表现的认知。Irma Kova （2011）论证了内部审计是改进公共治理的有力工具。证监会2014年通过内部控制问卷调查以及实地调研，从治理机制互动的视角，直接检验了内部审计对组织具有重要的价值增值作用。赵亚楠（2016）、 裴英竹（2016）介绍、研究了内部审计在高校治理中的地位作用。鲍圣婴（2016）对国家审计、注册会计师审计与内部审计的治理定位与协作做了详细研究。Goodwin and Seow (2002) 的研究发现，内部审计能够识别控制缺陷，以及防范欺诈与舞弊。Ege（2015）提出内部审计能够抑制管理层的不当行为。时现(2003)提出内部审计能够加强对高层的监督；还可以通过帮助组织预防和减少损失，优化组织价值链各环节以及环节间的协调成本，最终实现价值增值。唐耀东(2015)年提出内部审计治理效能的表现形式包括有效履职能力，风险防控能力，行政运行成本能力。Bookal（2002）认为，内部审计实现治理主要是通过对风险管理和内部控制进行评价。Hermanson，Rittenberg（2003）、Corama et al (2008)、Lin（2011）、刘正军（2006）、袁章军（2014）也表达了类似的观点。王光远，瞿曲（2006）认为，内部审计主要通过风险监控和控制确认，帮助审计委员会履责，帮助管理层履责，以及协助外部审计人员实现治理。Bailey等(2006)指出，内部审计发展趋势是形成以风险为中心的一种机制，其工作重点是对组织整体风险进行分析评价，对组织治理承担更大的职责。Singer (2009)认为内部审计通过对组织的运营评价，进而改进治理机构和过程，优化组织目标，服务于风险管理，对管理层的履职进行鉴证与咨询，达到为广大的利益相关者服务的目标。Philna Coetzee（2016）也研究了内部审计在风险管理方面的贡献。王兵和刘力云(2015 )提出内部审计已不再是传统的“监督和评价”，而是“确认和咨询”，其领域进行了扩张延伸，对于整个组织的价值增值作用也应运而生。Murray and Cutt(2000)提出政府部门的内部审计实际上是对其履行受托责任的验证。Kluvers（2003）也提出了类似概念。Bahman Banimahd (2013)也提出政府部门内部审计主要目的是为监督政府行为。降低政府工作成本，提高政府工作效率，防范官员腐败。秦荣生（2000）研究了审计与权力控制的关系，也提出了类似概念。认为政府部门的内部审计缘起政府问责制，目的在于促使政府部门履职。杨桂花（2011）研究则认为内部审计通过监督制约健全了政府问责制。黄溶冰（2015）也认为有效的内部审计是公共治理的基础。
...........
2 相关理论
2.1 公共治理理论
20世纪后期，伴随政府机构日益庞大的组织结构，行政效率与服务水平反呈现下降情形，政府支出不断扩大，收入增长有限，财政入不敷支；贫富差距扩大，少数人拥有绝大多数的财富；失业比例提高，就业困难；市场反垄断的声音此起彼伏……单靠政府的计划经济，市场的自由竞争已无法解决出现的新问题，为降低政府运营成本，改进政府效率，最大程度维护公共利益，实现社会公平正义，公共治理应运而生。综观国内外文献，对公共治理概念的解读大致分为四个方面：（一）政治学范畴解读，比如俞可平对治理的理解是在通过国家机器这一强权工具实现秩序的维护，满足民众的需要；（二）行政学领域解读，比如顾建光认为良治是通过利益各方通过互动协商，最终促进公共政策形成一致；（三）公共管理方向解读，比如梅里安、陈振明的解读则带有浓重的新公共管理色彩；（四）技术操作层面的解读，比如杨雪冬认为对治理的理解应分两个领域解读，即技术层面和公民社会发展层面。根据对治理的理解及研究不同，最后又形成了治理的不同的形态和用法：罗茨为代表的治理六形态学说，斯托克为代表的治理五论点，克斯伯根和瓦尔登为代表的治理九用法。解读虽多，但总体而言，公共治理理论大致确定了三项共识：主张分权合作，由更多主体参与社会公共管理，国家和政府部门不再是绝对唯一管理方；理性地认识到市场的作用，自由的市场竞争与政府的计划经济适度地结合更有助于资源更好配置；行政理念的转变，从统治走向服务。公共治理更强调政策制定更多征求民众的意见，行政管理更强调是为民众服务，而不是凌驾于民众进行管理。公共治理早期的研究，局限于区域范围，国家范围，面相对较窄，且重在案例研究。经过长期发展，其研究范围进行了扩大，研究内容也更为丰富。治理已成全球性话题，研究甚至以某一区域板块，以全球为对象。内容不仅包括治理模式的比较研究，还包括各个分支方向的细分研究。现阶段，概括而言，其研究大致集中在两个方向：一是治理模式，二是治理绩效评价。
..........
2.2 公共受托责任理论
学术界广泛认可，内部审计的缘起与发展源自于受托责任思想的推动。杨时展先生即有审计因于受托责任而发生、发展的经典一语。受托责任的概念并非一层不变，随时间的演变而不断增加新的内容。研究者们不仅从会计审计领域进行研究，更引入了心理学理论、组织理论、社会学理论、战略管理理论、行为决策理论等，形成了比较有代表性的四种观念：控制观（Romzek and Dubnick,1987;Romzek,2000）、报告观（FASB, 1980; NCGA, 1982; GASB,1984; Yuji Ijiri,1983; Patton, 1992）、理性观（Gray,1984; Gray and Jenkins, 1986; Gray and Jenkins, 1993）和战略观（Kearns, 1992; 1994）。控制观强调信息的提供是本质所在，理性观意在本质探索，寻找行为的“动机”，战略观通过三个维度把公共受托责任和战略管理整合，促使受托方更积极作为。本文关注的是公共受托责任。公共受托责任源于公共权力，随着公民意识的觉醒，其必然得到更多重视，更大发展。公众赋予政府部门、公务人员行使管理国家事务的权利，公众希望权利是用在增进全民福祉，希望随时了解政府行政的结果，希望能对错误的执政行为及时纠正。在此，公共受托责任的目的是一方面防止权力的滥用，一方面是确保行政效率效果。民众的约束体现在市民的选举权、民间组织的活动、民众舆论等；内部约束体现在监督机构如审计局，纪委等机构的运作。
.........
3 A 税务局内部审计现状及存在问题...........17
3.1 A 税务局简介..........17#p#分页标题#e#
3.2 A 税务局内部审计工作现状....18
3.2.1 审计内容.....19
3.2.2 审计流程及成效...........21
3.3 A 税务局内部审计存在问题....23
4 A 税务局内部审计发展对策.....25
4.1 明确内部审计定位.........25
4.2 拓宽内部审计领域.........26
4.3 实施参与性审计....28
4.4 开展风险导向内部审计..........29
4.5 借助 IA-CM 模型实施内部审计能力建设....... 31
4.6 优化管理、控制、运用及合作等机制....324
5 研究结论及展望......35
5.1 研究结论.......35
5.2 建议及展望............35
4 A 税务局内部审计发展对策
4.1 明确内部审计定位
思想是行动的先导。思想认识是什么程度决定了行动的开展方向，影响行动的效果。在目前的税务系统中，内部审计工作受重视是现实，但领导干部的认识不足也是现实。一方面公共治理的大环境发生了深刻变化，迫切需要内部审计来服务于公共治理，助推改革，实现“善治”；另一方面，治理需求、目标、模式等的变化促使内部审计也必须进行转变。A税务局必须充分认识到客观环境不断发生重大的改变。一是经济社会发展发生了巨大变化。经济社会的发展和税务局的工作息息相关，国家更关注社会发展、民生改善和可持续发展，税务局的工作思路也必须与时俱进。我国当前经济工作的主线是转变经济发展方式，经济体制、资源配置、市场主体等都处于不断变化的过程中，这些都将深刻地影响纳税主体、范围、模式等。内部审计必须对此作出相应的调整。二是民主法治建设进程加快。自《全面推进依法行政实施纲要》施行以来，推进依法行政，加快建设法治政府已成为各级政府首要目标。人民监督与舆论监督成为加速政府职能转变的重要媒介。在这种背景下，对审计的规范化和质量水平势必需有更高标准。三是我国仍处于改革开放的攻坚期。国家层面的改革促使税务系统也经历了大的变革，金税三期系统的推行，“营改增”的全面推行，资源税的改革等等，对税务局的发展提出了新的挑战，出现了一些新问题。内部审计既要揭示可能面临的问题，又要推进建立适应现代化治理水平的体制机制，工作层次和深度需进一步挖掘。四是科技发展迅速。当前科技发展迅猛，对税务系统影响较为重要的包括：移动互联网的几何式增长；大数据统计分析技术的使用日益广泛；电子支付方式的日益普及；科技水平不断提高，内部审计急切需要适应和掌握新方法、新技术，并结合审计实施中的实际应用，调整和改进技术手段。审计技术方法要与时俱进。五是公民权利的扩张。随着“以公民为中心的治理才算是一份真正的公共生活”理念的普及，公众开始争取更广泛的社会权利和更多的公共参与。民众对公共事务的积极介入势必影响审计工作。受托、委托双方对受托责任履行情况的关注前所未有，高质量内部审计是发展所向。
............
结论
内部审计的历史源远流长，经历了缓慢而艰苦的过程，终于形成了特殊的专职；经历一些大型企业的危机事件，传统行政管理和新公共管理的“政府失灵”，企业界、公共管理界对“良治”产生了迫切的需求，继而内部审计展现出更耀眼的光彩。理论界的研究层出不穷，实务界更是投入到了内部审计建设的热潮中。理论和实务中，内部审计对企业和单位治理效应都得到了充分论证和体现。本文就内部审计治理表现和影响内部审计治理的要素进行了综述，选取了公共治理、公共受托责任、内部控制三个理论进行了简要介绍，就公共治理与内部审计的关系，前者对后者的影响做了阐述。在此基础上，对A税务局的内部审计现状展开了具体分析，针对认识不到位，无内部审计部门，人才缺乏，内容单一，运行机制不健全几大问题，置于公共治理大环境，以其为背景，为目标，并以其模式为参考，明确提出应该从理念、内容、模式、管理等几方面着手，改进内审工作。具体建议包括：树立事先防范高于事后揭露的新理念；明确内部审计新定位；拓宽内部审计领域；注重沟通，实施参与式方式；开展风险导向审计；借助IA-CM 模型实施内部审计能力建设；优化管理、控制、运用等运行机制。
..........
参考文献（略）
