1.绪论
1.1 选题背景与研究意义
目前，我国地方政府的过度投资所引起的地方债务激增，受到了中央政府的高度重视。中央政府为了控制金融风险，不断出台新的政策叫停不少违规或擦边的融资方式。结果却不竟如人意，地方政府为了规避中央政府的政策限制，在融资方式上不断推陈出新，但融资成本却越来越高。从财政融资、城投债、国开行软贷款到商业银行、PE、BT 回购，甚至有些政府在资金链紧张时，采用高利贷的方式进行短期补救。若非有利可图，地方政府不会不顾一切的想要筹集足够资金进行投资。地方政府是由地方官员组成的，在地方政府非效率的投资背后往往存在着地方官员的利益。因此，地方政府非效率投资的治理应该从地方官员治理着手。 地方政府的非效率投资起源于官员个人的利益，而官员的个人利益通常在于个人的经济利益和政治晋升两个方面。政府投资具备同时满足官员这两个方面需求的条件。首先，在政府投资中资金流量巨大，官员可以寻租、设租的机会太多，而且收益颇丰。其次，我国的政绩评价与 GDP 增长率挂钩，投资是拉动经济增长的三架马车之首，且见效最快，符合官员在较短的任期中取得较大的成绩的需求，也为官员的政治晋升增加了政治资本。在政府投资领域，动辄需要国家投入数十亿的资金，官员有责任保证投资资金的使用效率。但在缺乏经济责任监督的情况下，官员缺乏履行责任的动机，而更多的是考虑自己个人的利益。因此，有效提高政府投资效率需要从官员经济责任的落实着手。
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1.2 相关文献综述
现有的文献认为官员基于政府政治目的的实现，有干预政府投资的动机。Shleifer & Vishny（1994）[2]认为，政府官员会从自己个人的政治立场出发，使用手中的行政权力干预他们所能控制的企业，促使企业进行一些效率不高投资。林毅夫等（1997）[3]发现为了追求产业和技术的先进性，发展中国家的政府会鼓励企业投资于资本过度密集但不存在比较优势的产业，而这些企业必须承担的政策性负担使得企业要为区域经济发展、就业、环保以及维护社会稳定做贡献。魏成龙（2003）[4]认为正是我国制度环境的特殊性导致了政府干预而形成的过度投资的，政府干预企业来实现其政治目标，并没有考虑是否有明确的标准来判断其投资有效率与否。随后夏立军（2005）[5]等进一步的分析得出，与政府干预程度较低的地区相比较而言，政府干预程度较高的地区，政府更多的会将社会性负担交由其控制的上市公司。白俊、连立帅（2014）[6]发现在国有企业中，政府干预所造成的政策性负担和管理层自利所形成的权力寻租均会导致企业的过度投资，同时政府与管理层之间的相互制约，却又在一定程度上对过度投资有抑制作用，这也证明了政府官员与国有企业领导是存在着利益冲突的。 近些年有不少学者开始将官员晋升激励的因素引入官员干预政府投资的研究分析中，并通过实证研究证实了其对政府投资效率的影响，进一步丰富了研究视角。郭庆旺和贾俊雪(2006)[7]认为地方政府官员在财政利益和政治晋升的双重激励下，会有强烈的投资冲动，而且通常会采用一些不并不符合规范的优惠政策来吸引投资者，最终导致地方政府的过度投资。周黎安(2004)[8]指出地方政府官员所受到的政治晋升激励对地区间经济的竞争和合作有着较为重要的影响，并导致地方政府官员政治晋升的竞争成为我国长期存在地方保护主义和重复建设的根本原因。曹春芳、马连福、沈小秀（2014）[9]将官员个体动机与地方政府群体动机分开讨论，实证检验财政压力、晋升压力以及官员任期对地方国企过度投资的影响。研究发现，财政压力和晋升压力均能导致地方国企过度投资。
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2.地方政府非效率投资形成的机理分析
2.1 公共选择理论分析
公共选择理论将“经济人”假设引入政治学分析中，打破了以往政治学对于官员无私利的传统形象。这一传统形象的颠覆，使得官员的手中的权力成为一把双刃剑。一方面，它服务于政府和人民；另一方面，它可以成为官员谋私的利器。由官员的自利性而产生的寻租行为，会损害政府和人民的利益，进而导致政府失灵。正确的认识这些问题，是经济责任审计发挥其权力约束作用的起点。亚当斯密认为，追求私人经济利益是支配个人一切经济行为的准则。这种行为准则，被后世的经济学家提炼成为“经济人”假设。在此基础上，公共选择学派进一步发展了经济人假设，并将其运用于政治领域。公共选择理论认为，参与公共选择的政府官员同样是理性的“经济人”，同经济活动中独立个体性质一样，在经济活动中的个体在做决策时是自私自利的，同样的，政府官员也是自私自利的，他们也会在公共决策时考虑自身的利益。戈登.塔洛克（2011）[26]在此基础上提出了政治人的概念，在等级制组织中有头脑、有抱负，也有点缺乏道德的人被认为是典型的“政治人”。 在不同的人文环境下，官员的自利性有着不同的表现。在我国的人文环境下，中国传统的儒家思想和乡俗礼教会对官员的自利性行为产生一定的影响。费孝通认为，在我国社会的“差序格局”中，社会群体中人要面对的“公”与“私”是相对的。一个人的行为侵害了国家的利益，对于国家而言这是“为私”的表现。但同时，这样的行为的受益者可能是家庭或所在单位，因此从家庭或所在单位的角度来看这种行为是“为公”。这种双面性的结果使得个人行为在谋私时披上了一层“道德的面纱”，为他在徇私时找到了一个合理的借口。地
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2.2 地方政府非效率投资中官员的动机分析
中央政府希望通过地方政府官员的晋升激励能促进官员更好的完成组织布置的任务，实现组织既定的目标。中央政府给地方政府的政治目标，往往具有多元化的特征，即政治目标并不是单一的，而是多个方面的具体目标的有机组合，例如经济发展、社会稳定、充分就业等多个方面。按照我党的科学发展观，“统筹兼顾、协调发展”应是官员在执政中应遵循的指导思想。但在实际工作中官员很少做到兼顾，而会过于偏重发展经济，用大量的预算投资能够拉动经济增长的投资项目，而忽视医疗、教育等基础领域的投资。其主要原因在于：首先，经济增长率是官员晋升的评判标准。自改革开放到现在，经济建设一直是我国政府工作的中心。相应的，中央政府在评判地方政府官员的执政能力时，也会主要考虑他所在地区的经济发展情况，官员的晋升就更多的与他所在地区的 GDP 增长率挂钩。因此，重点发展经济既符合中央政府对地方政府的期望，又能使地方政府官员获得仕途上的晋升，地方政府官员的选择既名正言顺又能实现自己的个人利益。其次，官员的任期有限，官员需要在任期内就取得显赫的政绩，所采取的决策往往需要立竿见影。政绩有“显绩”与“潜绩”之分，“显绩”有见效快、成效显而易见的特征；“潜绩”则见效慢，尽管“功在当代，利在千秋”，但在地方与中央的信息不对称的情况下，难以被发现，或者它的发现具有较强的滞后性，地方政府官员难以在任期内获得它给自己仕途带来的好处。
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3.经济责任审计对地方政府非效率投资的抑制机理 ...... 30
3.1 经济责任审计对官员责任的界定 ....... 30
3.1.1 官员经济责任的内涵 ...... 30
3.1.2 官员经济责任的范围 ...... 31
3.2 经济责任审计的信息传递机制 .... 33
3.3 经济责任审计的结果运用机制 .... 35
3.3.1 经济责任审计结果的评价作用 .... 35
3.3.2 经济责任审计结果的威慑作用 .... 36
4.经济责任审计对地方政府非效率投资抑制作用的实证检验 .... 39
4.1 研究假设 ..... 39
4.2 研究设计 ..... 43
4.2.1 检验模型与变量设计 ...... 43
4.2.2 样本选择与数据来源 ...... 46
4.3 实证检验 ..... 46
4.3.1 变量的描述性统计与相关系数 .... 46
4.3.2 多元回归分析 ..... 48
4.3.3 稳健性检验 ......... 51
4.4 实证结论与政策建议 ...... 51
4.4.1 实证结论 ...... 51
4.4.2 政策建议 ...... 51
5.研究结论与展望 ...... 53
5.1 研究结论 ..... 53
5.2 研究局限及展望 ....... 54
4.经济责任审计对地方政府非效率投资抑制作用的实证检验 #p#分页标题#e#
4.1 研究假设
出于个人政治前途的考虑，在晋升激励下，地方官员有通过政府投资项目获取个人政绩工程的强烈动力。我国现行的政府官员选拔机制是根据官员晋升锦标赛的排名来决定，为了保证干部的年轻化，同时对年龄进行了限制。在这种晋升激励下，地方官员十分重视任期内的政绩，其中短期政绩更是重中之重。尤其是近几年干部流动速度加快，进一步加剧了官员追求短期政绩的行为倾向（马骏，刘亚平，2005）[39]。周黎安（2007）[40]认为这种以 GDP 增长为政绩导向的“晋升锦标赛”模式有一定的缺陷，在某种程度上导致了多任务下的激励扭曲。在晋升激励下，只有那些能够被考核的指标才会被地方政府官员所重视，而对那些地方政府应该承担的，但不在政绩考核范围或者不易测度的公共服务往往被政府官员所忽视。因此，地方政府相对中央而言更加偏好基础建设类的准公共品，短期内促进地方经济发展，提升地方政府的政绩（丁菊红，邓可斌，2008）[41]。尽管 Amanda Perry（2000）[42]认为包括中国在内的很多国家，在吸引 FDI 的过程中出现了大量的腐败行为，认为这其中存在着政府利用权力进行寻租的目的。但张军等（2007）[43]认为出于中国特殊的政治体制，地方官员要想获得晋升机会则需采取有效的措施提高地方经济水平，因此地方政府吸引外商投资更多是为了捞取政绩。
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结论
目前，我国地方政府过度投资所引起的地方债务激增，受到了中央政府的高度重视。中央政府为了控制金融风险，不断出台新的政策叫停不少违规或擦边的融资方式，结果却不尽如人意。若非有利可图，地方政府不会将中央的训斥置若罔闻。地方政府是由地方官员组成的，在地方政府非效率投资的背后往往存在着地方官员的利益。因此，本文认为地方政府非效率投资的治理从地方官员的治理着手，或能取得釜底抽薪的效果。 本文根据公共选择理论，从官员的自利性与寻租行为出发，认为我国政府官员在政治晋升与经济利益的激励下有十分强烈的动机通过大量的政府投资实现自己的个人利益。政府投资成为地方政府官员晋升的阶梯和扩大预算借款融资的“借口”，而当前政府投资的决策与执行都是在借用政府的行政系统，在政府官员的权力范围内运行。因此，政府投资很难不受到官员权力干预的影响，这为官员的权力寻租提供了方便。再者，我国政府投资的资金管理制度的缺陷，在具体项目执行中监督问责制度、信息公开机制、行政问责法律和绩效评估机制等制度都有一定的缺陷，使得官员有条件利用手中的权力实现自己的个人利益。我国为了加强官员治理，采用针对官员个人的经济责任审计对官员的经济责任履行进行监督，明确官员的经济责任范围，并通过其信息传递机制将官员的经济责任履行情况通报有关上级部门。相关上级部门根据经济责任审计结果对官员的经济责任履行情况进行考核，并依据考核结果对官员进行奖励或处罚。可以说，经济责任审计是通过监督官员经济责任履行的方式，起到官员治理作用，进而发挥其在政府非效率投资中的抑制作用。根据以上分析，本文的主要结论如下：
（1）地方政府的非效率投资的动机受到地方政府官员的个人利益激励的影响，主要是政治晋升激励和经济利益激励的影响。一方面，地方政府官员的晋升需要投资带动地方经济发展，为官员提供政绩，从而帮助官员在“晋升锦标赛”中获取晋升的机会。另一方面，地方政府官员的经济利益需求，使得官员希望获得更多的预算资金和通过融资方式获得预算外资金，这些资金的获得都不能不以政府投资项目为“借口”。
（2）我国目前的政府投资管理机制存在缺陷，为官员权力寻租提供了实现的条件。首先，政府投资的决策和执行都是通过行政系统进行，这为官员权力干预政府投资提供了方便。其次，政府投资的资金管理制度和具体项目的执行中都存在着很多问题，以及官员问责机制的缺失，为官员的权力寻租提供了宽松的外部环境。
（3）经济责任审计能够通过对官员的经济责任履行情况的监督，起到约束官员权力的作用，进而抑制地方政府非效率投资。首先，经济责任审计能够对官员的经济责任进行合理的界定。其次，经济责任审计可以有效的将审计的信息传递给相关上级部门，使审计结果成为有关部门的考核依据，并据此作出相应处理，进而断绝官员通过不合理的方式获取晋升和经济利益的可能。
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参考文献(略)
