绪 论
一、 研究的目的及意义
在国际金融危机爆发的 2008 年年底以后，为应对国际金融危机的影响，防止经济大幅度下滑而带来的社会震荡，中央政府加大了应用财政手段干预经济的力度，采取了用投资拉动经济的宏观调控手段（如 4 万亿经济刺激计划等），实施积极的财政政策和稳健的货币政策，发挥政府投资对经济的拉动作用，使得大量政府财政资金流向“铁、公、基”等基本建设领域，与此同时通过配套要求等手段带动了地方政府和民间投资的热情，地方公共项目投资空前高涨。据统计，仅 2011 年，中国全社会固定资产投资总额就达 30 多万亿元，投资项目几乎涵盖了所有重要的社会经济领域，项目的数量、投资额度、资金来源的多元化以及管理上的复杂性都大大超过以往。在政府公共投资规模不断扩大的同时，对这些公共项目建设的效率及其合规合法性成为社会普遍关心的问题，社会各界关于加强对公共项目建设审计监督的呼声日益高涨。2009 年，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第二次会议上所作的政府工作报告中提出“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。这些年，在国务院的大力推动下，在中央层面逐渐形成了审计结果向人大常委会报告和向全社会公告的制度，这在制度上保证了审计的独立性，是政府审计的巨大进步①。近年来，我国政府审计部门围绕着强化对政府投资建设项目的审计监督做了大量的工作，也揭露了一大批政府投资建设项目中存在的重大问题。
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二、 文献综述
虽然我国的政府投资建设项目在制度管理等方面取得了很大的进展，但从审计的外部环境来看，投资市场主体之间行为不够规范，主要是政府和企业（尤其是国企）之间关系尚未理顺，客观存在一些不符合市场规律的行为，再加上现行的有关政府投资监管的法律制度存在一定不足，对政府投资建设项目的项目决策、工程监管、资金审计等环节存在很大提升空间，整个建设领域违法违纪问题在某些区域还比较严重，部分设计、建设、施工、监理等单位法纪观念较为淡薄，甚至采取各种隐蔽手法进行违纪违法活动，这就使得审计面临的外部环境更为复杂。从审计机关本身的内部环境来看，审计机构本身存在很大不足，投资审计人员专业、知识等结构不合理，有关政府投资项目审计的规范流程、管理思路等落后于当前经济发展形势，单位内部投资审计管理滞后等问题，这些内部问题与外部环境的不规范相互交织，共同影响审计行为，导致投资审计风险增加。审计机关和审计人员如果没有足够的风险防范意识，等到风险袭来的时候，再去谈风险将为时已晚。如何防范政府投资审计风险，就成为目前政府投资审计亟待解决的问题。
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第一章 政府投资建设项目审计概述
第一节 政府投资建设项目
2004 年，国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》界定了政府投资领域和政府投资方向，进一步明确了我国政府投资建设项目的范围和内涵。其中，对政府投资建设项目做了如下界定：政府投资建设项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会文化、生活需要以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券、向证券市场或资本市场融资、利用外国政府赠款、国家财政担保的国内外金融组织贷款来兴建的固定资产项目。它使用的是公共资金——公众纳税人的钱，它是实现政府投资收益、改善社会经济发展环境和实现国家或地区发展战略目标的重要手段①。国内某些研究者在此基础上，将政府投资建设项目简要概括为：政府投资建设项目是指以政府为主导，以满足公共需求为口的，以行政公产和公有公共设施公产为内容，以国有资产投资或者融资方式兴建的行政性、公用性、公有性项目②。本文在此也采用该政府项目的界定。
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第二节 政府投资建设项目审计
政府投资建设项目审计是指依据一整套已经建立的，或在实际中运行的，具有公认强制性的投资建设项目审计的行为模式和规范(如相关法律法规、机制体制、机构设施、规章规程等)，以对政府投资建设项目建设实施有效的监督，促进政府投资建设项目审计管理工作的科学化、规范化和制度化，保证政府投资建设项目的资金、设施等安全。目前，政府投资建设项目的投资管理体制大体运作如下：某地方或区域提出项目建设要求，政府有关部门进行初步验证或考察后，经由专业的投资审批部门提出有关请示，上报至国家或上级有关投资主管部门，主要是发展改革委，由国家发展改革委立项，立项过程中根据国家投资体制改革的决定，对政府投资项目实行审批，征询住建部、环保局等职能部门意见，形成项目的立项报告和审批意见，项目立项完成，然后国家财政拨款，财政部跟进，审计等部门随后跟进，进行招投标、设计、施工、监理等，审计往往是在投资完成后进行事后审计，审查资金运作及使用情况，待项目建成后转交业主负责经营，由管理运行产生收益偿还国家贷款等。在这个流程过程中，在一些特别重要的环节，如果缺乏监管或监管不严，则容易产生权利寻租和腐败行为，如项目立项、招投标等方面。因此，有必要通过建立和完善对政府出资项目的审计监督机制来预防和规范政府投资项目建设行为。对政府投资建设项目的审计是一个系统性工程，不仅仅是一个事后的结算审计，而是贯穿全程的事前、事中和事后的审计过程。我国政府投资建设项目审计制度也以“基建审计”制度为起点，近年来，随着审计法律法规的建立和健全，逐步开展了对政府项目的投资审计，其中，重点是对工程建设完成后的结算审计。
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第三章 政府投资建设项目审计风险的防范和控制 ....26
第一节 加强审计法律法规建设、规范审计标准...... 26
第二节 重视政府项目自身特点、解决内在矛盾...... 27
一、从体制上看政府投资项目审计存在的矛盾.... 27
二、从监督资源配置上看政府投资项目存在的矛盾...... 27
三、从审计结果的运用上看现行监督难以满足社会期望........ 28
第三节 增强项目全面审计、促进项目内控建设...... 29
一、开工前审计...... 29
二、项目全过程审计........ 30
第四节 实行承诺制、增强被审计单位责任意识...... 31
第五节 完善项目审计组织架构.... 32
第六节 加强审计机构自身管理和人员队伍建设...... 33
第七节 发达地区值得借鉴的主要做法......... 35
第四章 丽江市政府投资建设项目审计的现状、问题及发展展望. 39
第一节 现代审计方法的运用...... 39
第三节 丽江政府投资建设项目项目审计在实践中的探讨......... 41
第四章 丽江市政府投资建设项目审计的现状、问题及发展展望
第一节 现代审计方法的运用
随着信息、技术、资本、人力资源的全球化进程，存在着越来越多的不确定性因素，组织已开始实施战略管理，需要做出更科学的风险导向审计专业判断。加拿大学者 Margaret Forbes 定义的专业判断（professional judgment）：专业判断是依赖于个人的专业知识和专业经验，以决定是否使用一些政策、措施、方法的逻辑推理能力，同样的专业训练、类似的经验、以及对其他专业知识几乎相同的掌握，专业判断的结果几乎应该是相似的①。据 Margaret Forbes 关于专业判断的理论，王晓霞给审计专业判断下的定义是：审计人员根据相关原则、政策、方针、原理和惯例，按审计目标的要求，利用自身专业知识和专业经验，利用专业方法和技术，对审计对象的有关方面进行识别和验证，做出逻辑推理和判断的过程②。组织管理和处理风险有不同层次的抗衡能力和措施来应对，是按照对组织目标影响层次的不同来划分，从定性和定量两个角度来对其进行考虑，定量是造成风险影响在数据上的体现，定性是从这种风险行为的体现。在审计人员素质和其他因素一定的情况下，审计人员面对投资上亿元或数十亿元的投资审计项目风险水平的不同体现在，政府建设投资项目的功能上的复杂性、投资规模的大小等与审计风险水平成正比，以此判断项目的审计风险水平。
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结论
本文系统地分析了政府投资建设项目审计风险的界定、存在的问题及原因，梳理了政府投资建设项目风险防范的实施途径，并结合实际，对国内政府投资项目审计较好的地区做法进行了说明，结合丽江市某项目的审计情况对丽江市的政府投资项目审计发展进行了展望，于最后提出了有关政策建议。#p#分页标题#e#
（一）通过研究进一步界定了我国政府投资项目的概念，指出了政府投资项目审计的主体、客体和范围，并在此基础上从内部和外部两个方面进一步明确了政府投资建设项目的审计风险，作为全文分析的逻辑起点。
（二）通过研究政府投资建设项目的特殊性决定了政府项目审计的必要性，根据审计风险的内外部界定，对应提出防范审计内部及外部风险中可能存在的问题，并对这些问题产生的主客观原因进行了详细分析，最后指出造成政府投资建设项目的审计风险的根源在很大程度上是由于目前政府权力的变异、权力侵蚀及权力强制力的影响等。
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参考文献（略）
