前 言
一、 选题背景及意义
传统的公司理念当中，公司的董事会是股东的化身，代表股东对经营者进行监督，董事会当然代表了股东的利益，处于一个监督者的角色。实际上，董事会在履行决定公司的经营计划、投资方案，制定公司的财务预决算方案职责的时候，仍然是处于一个经营者的角色。因此，公司的董事会不仅是监督者，也是经营者。对于我国国有独资公司的董事会来说，在“弱股东、强董事会”1的构建模式之下，更是兼具监督者和经营者的双重角色，因此必须加强对其的监督和约束。我国目前国有企业存在的诸多问题当中，最为突出的一是国有资产流失现象呈加重趋势，二是国有企业经营效益仍然不高。2国有资产流失现象严重，说明国有股东对资产运行的财务监督约束机制不健全，而国有企业经营效益不高与董事、高管经营责任追究机制的缺失也是分不开的。审计产生于受托经济责任，即在受托管理、受托经营条件下基于经济监督的需要而产生。审计通过对经济活动的调查、评价，不但能揭示差错和弊端，维护财经法纪，而且能改善经营管理，提高经济效益。3目前国有独资公司在法人治理模式上形成了国资监管机构—董事会—经理层的代理关系，国资监管机构和董事会之间、董事会和经理层之间均存在受托经济责任。因此，在国有独资公司“弱股东、强董事会”的构建模式之下，加强对国有独资公司及其董事的审计监督约束，有利于消除国有独资公司在经营过程当中产生的国资监管机构和董事会之间的信息不对称，防止董事滥用权力，实现对董事经营责任的追究，提高国有独资公司经营效益，实现对国有资产保值增值的监管。
二、 研究现状及评价
如前所述，在“弱股东、强董事会”的构建模式之下，加强对董事的监督是国有独资公司正常运转的关键环节。由于国有独资公司的特殊性，加之国有资产管理体制改革的进程的制约，在诸多适用于一般公司董事的约束手段中,审计约束对国有独资公司董事会监督具有重要意义。一般审计理论认为，审计按主体不同可以划分为国家审计、社会（民间）审计和内部审计。在理论研究层面，国内学术界对国有企业审计监督的研究大致形成了以下几种观点：一是国家审计对国有企业审计权实现方式将公共性国有企业和垄断性国有控股企业作为国家审计的法定必审范围；竞争性公司制国有企业可让位于社会审计，但国家审计保留审核质量监督权；对小型国有企业的审计权则可以完全授权社会审计来执行。二是实行新的国有资产监督管理体制后，国家审计机关对国有资产审计监督只能强化，不能削弱，并强化对国有资产监督管理机构的审计。三是国资监管机构根据本级政府授权，代表本级政府对国有企业履行出资人职责,国家审计机关对国有资产的审计监督成为一种被动性审计，是在接受国有资产监督管理机构委托授权的基础上实施的。四是国家审计不仅要强化固有职能，还要加强对国有资产管理者的审计，对改制企业内部审计有效性进行评价，强化对国有及国有控股企业领导人的经济责任审计。上述研究指出了在国有企业改制过程中，应该加强国家审计对国有企业和国有资产监督管理机构的审计，并在一定程度上，利用社会独立审计和企业内部审计，来加强和完善对国有企业的审计监督。但是，他们都忽视了一个很重要的问题，那就是，国家审计不仅要对国有企业进行审计监督，还肩负着对各级政府预决算和其他财政收支情况、对国有金融机构、国家事业组织和使用财政资金的其他事业组织的财务收支进行审计监督的重任，因此在对国有企业的审计监督上，国家审计该如何加强，特别是对国有独资公司的审计，应当有更深入的思考。
第一章 加强对国有独资公司审计监督的现实需求
专门研究国有企业经营者激励约束问题的文献当中，列举了若干种约束方式，包括企业内部约束、市场约束、法律约束、审计约束、自我约束等。普通公司适用的约束方式基本也是这些，如资本市场约束、经理人市场约束、章程约束、道德约束等。对国有独资公司董事来说，这些约束方式在适用上不同程度地存在一些缺陷，审计监督就成了对国有企业董事进行约束的一种重要方式。关于国有企业审计监督体系的构建，国内学术界对此的研究主要集中在国家审计是否要对国有企业进行审计及其对国有企业进行审计监督的范围，如何利用社会审计和内部审计对国有企业进行监督等，并没有关于如何加强对国有独资公司直接审计的相关表述及论证。但是，就对目前国有独资公司审计监督约束而言，加强对国有独资公司的审计监督是一种现实的需求。
第一节 审计监督在国有独资公司董事约束中的重要地位
一、国有独资公司董事约束的制度困境
（一）资本市场约束在国有独资公司中的适用分析
资本市场的价格具有发现功能,股票价格的变动可以作为对经营者经营行为的衡量，使股东了解到经营者是否全力经营以及公司的实际经营状况，而股东又根据股票价格所反映出来的状况，以自己的实际行动影响、决定公司的经营者。股东实际行动的常见形式即“用脚投票”，他们通过股票买卖做出自己的选择，而相当数量股东在市场上卖出自己所持有公司的股份时，可能导致该股票下跌，从而使公司面临着被收购的境地,相应地公司的经营者就面临着对公司失去经营控制权的风险。因此,公司的经营者为使其能够长期在公司居于高位,获得丰厚的管理报酬,行使对公司的经营控制权,他们会极力维护公司市场业绩，防止被收购情形的发生。就是这样，资本市场的存在对公司经营者的行为构成了一定的约束。上述情形在股份有限公司特别是上市公司中发生的可能性较大，但对国有独资公司而言只有国家一个股东，不存在资本市场的融资情形，因而资本市场并不能发挥对公司的经营管理人员的约束作用。公司法第 65 条规定：本法所称国有独资公司，是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。该条明确规定，国有独资公司是由国家单独出资的有限责任公司，正是因为只有国家单独出资，国有独资公司的经营成果当然不能通过股票价格反映，董事等经营者也不会陷入公司被收购而失去控制权的境况，因此，资本市场对国有独资公司包括董事在内的经营者并不能起到像对上市公司的经营者那样的约束作用。
第三章特派机构对国有独资公司审计的制度构建...... 22
第一节 特派机构审计的基本原则和职权范围....... 22
一、基本原则......... 22
二、特派机构的职权范围....... 23小结....... 24
第二节 特派机构审计的具体制度......... 25
一、审计组织......... 25
二、审计内容......... 26
三、审计程序......... 27
小结....... 29
第三节 审计结果的运用....... 29
一、审计结果在董事任免、考评和奖惩中的运用......... 29
二、审计结果在董事经营责任追究中的运用..... 30
小结....... 31
第四节 特派机构审计与现行审计制度的衔接....... 31
一、 特派机构审计面临的现实问题......... 31
二、特派机构审计与现行审计制度衔接的具体构想..... 32
小结....... 33
结论
本文基本命题是，加强对国有独资公司的审计监督约束机制，在国资监管机构建立特派机构对国有独资公司审计，是在“弱股东、强董事会”模式下，消除国资监管机构和国有独资公司董事之间的信息不对称，并对董事进行监督约束的有效途径。本文通过对以下几个基本结论的论述，从而实现对该命题的论证。
第一，国有独资公司董事除了享有一般公司董事的职权之外，还根据情况享有国资监管机构授予的出资人的职权，在国有独资公司中扮演着经营者和管理者的双重角色，因此必须加强对其激励约束。但是，现存的一些约束手段如资本市场约束、经理人市场约束、章程约束、道德约束等均存在一些适用上的缺陷，在这种情况下，审计监督成了对国有独资公司董事进行约束的突破口。
第二，在国资监管机构设立特派机构对国有独资公司进行审计是弥补国资监管机构和国有独资公司董事会之间审计链条断裂的缺陷，克服国家审计、社会审计、内部审计不足的有效途径。在对国有独资公司董事的审计约束方面，国家审计因为肩负着政府财政收支审计等的重任而对国有独资公司审计力不从心，内部审计一般受董事会领导而难以实现对董事的审计约束，社会审计由公司聘任受公司董事会制约从而在对董事的约束方面存在缺陷。审计产生于受托经济责任，国有独资公司的委托代理关系为国家—国资监管机构—董事会—经理层，其中在国家和国资监管机构之间，由国家审计来对受托经济责任进行监督，在董事会和经理层之间，由内部审计对这一层次的受托经济责任进行监督，而在国资监管机构和董事会之间的审计组织是缺失的。社会审计并不是专门为股东服务，不受国资监管机构直接领导，监事会因为自身条件限制不能承担起该层次的审计重任，因此，建立国资监管机构对国有独资公司董事审计必不可少，既符合基本的审计学理论，又符合公司治理理论和法律规定，为国资监管机构履行出资人职责，对国有独资公司进行监管提供了可行途径。#p#分页标题#e#
第三，在特派机构审计制度构建过程中，应当遵循依法审计、以监管为中心、尊重国有独资公司自主经营、符合股东权利范围等原则，明确其职责是对董事行使公司重大决策和经营活动的审计，权限为要求报送资料权、审计检查权、采取强制措施权、通报公布审计结果权、审计处理处罚权等，从而保证审计署特派机构审计的顺利开展。同时，审计结果为董事的任免、评价和奖惩提供有效考量手段，保证任免、评价和奖惩的公正合理。审计结果还可以用作对董事经营责任的追究依据，使违法的董事得到应有的惩罚，通过对其民事赔偿责任的追究，弥补国有资产损失。另外把审计的着眼点应放在目前审计缺漏的地方，注意各种审计之间的分工合作和相互配合，注意工作成果的参考和利用，从而避免审计资源的浪费。
参考文献
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