1绪论
1.1研究背景
政府投资项目是国家重新配置社会资源和自然资源的基础性活动，构成财政支出的重要组成部分。目前我国政府投资项目所占比重很大，近年来随着国家实施积极的财政政策以扩大内需，政府投资数额急剧增长。目前我国政府投资建设项目管理基本上沿袭计划经济体制下的传统管理模式，大都以政府主管部门为主体，组建多种形式的工程指挥部、工程建设筹建处作为项目业主，直接负责工程项目的建设管理工作。但是这种传统模式越来越显露出其弊端，且越来越不适应经济的发展，所以模式呼之欲出。随着我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的传统建设模式已由“投、建、管、用”多位一体的模式逐渐向“投、建、管、用”职能分离的模式转化。而且近年来全国各地均己开始推行政府投资项目“代建制”的模式试点工作，如北京市政府从2002年起开始实施“代建制”试点，2004年出台了《北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》;上海政府投资工程管理体制改革自2001年启动，重点开展市政工程建设项目，先后出台了《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》和《上海市市政工程建设管理推行代建制试点规定》;重庆市方面，在2000年为了适应重庆中国三峡博物馆和重庆人民广场三期工程建设需要，由市政府授权市建委在建设系统内抽调专业建设技术管理人员组建了第一个代理公司—重庆市建设发展有限公司，并于2003年印发了《政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》，在政府公益性项目建设管理中全面推行代建制;在其他城市政府投资项目管理代建模式的实践也进行的如火如茶。结合各地试点的成功经验，国务院于2004年7月发布了《关于投资体制改革的决定》，其明确指出:“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”，“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制”，这个《决定》的出台加快了我国对非经营性政府投资项目实施“代建制”的步伐。
从各地实施“代建制”的情况来看，其改革的取向和总体效果是有成效的，己实施“代建制”的项目投资基本上全部被控制在概算范围内，最大限度地降低了建设成本，工期也按计划完成，取得了明显的社会效益。但是，会否因为管理模式的改变而遏止了原有管理模式下出现的问题呢?政府投资项目是我国的重要基础建设，构成财政支出的重要部分，牵涉的广大人民群众的整体利益，因此对其进行审计监督是非常重要的。在传统管理模式下建成的政府投资项目，审计署曾以国家重点建设项目为出发点，进行在建设项目审计和项目竣工决算审计，随后开展了全国范围的政府投资项目审计，在审计的过程中发现项目建设存在很多的问题，不仅存在项目建设客观上的问题，更多的是存大人为的主观问题，违法违规舞弊行为层出不穷，屡改屡犯。很多学者和专业建设人员都认为是管理体制管理模式的问题，现在代建制试点工作已经试行了一段时间，那么原来的问题是否有所改正呢?引进新的管理模式后是否又出现了新的问题呢?这种情况下，就需要审计机关审计人员的严密监督，除了对原来问题加强审计监督外，还要针对新管理模式下容易出现差错的地‘方针对性地施行相应的审计监督措施。
1.2研究目的、研究思路和方法
1.2.1研究目的
从学术界对于政府投资项目审计的研究来看，由于政府投资项目具有很强的建筑实务性并且涉及到很多的国家政策问题.，所以对其的研究主要集中在个别问题的分析，从一个点或者一个局部出发，而且停留在表面现象的描述，很少有比较全面的分析。在推行“代建制”后，则集中于“代建制”管理模式的一个制试探索，或是建设项目本身的问题和改进，很多时候是从政治学、管理学和建筑的角度出发来讨论“代建制”在政府投资项目中的运用情况。可能原因在于新模式的推行时间还不够长，涉及面还不够广的原因，所以对于政府投资项目审计的讨论很多时候体现在对传统模式下原有问题研究。基于以上情况，本文的研究目的主要有以下几个方面:①分析“代建制”管理模式比传统管理模式在政府投资项目建设中的优越性表现，及“代建制”本身所存在的缺陷。②分析政府投资项目审计中所发现的问题现状，深入分析产生问题的原因，并针对所提出的各个问题提出针对性的具体审计对策。③分析审计过程中审计本身所存在的问题，并提出具体对策。④针对项目问题现状和审计问题现状，进一步提出整体的策略措施。总的来说，笔者希望在政府投资项目推行“代建制”管理模式的情况下，基于多年来的试点情况，从审计监督的角度来探讨通过审计如何更好地控制和改善现有的政府投资项目工程问题。
2代建制下政府投资项目建设概况及审计监督的必要性
本章阐述了国内外项目管理模式的发展、我国传统管理模式的弊端及在其管治下政府投资项目建设产生的问题，从而说明“代建制”产生的背景。由于“代建制”发展的局限性，现阶段其还存在着很多的缺陷，这就表明了代建制下政府投资项目审计监督的必要性。
2.1我国政府投资项目代建制产生的背景
长期以来，我国政府投资的基本建设项目的管理模式单一，即国家是基本建设工程的投资主体，建设单位是项目管理的实施者同时又是项目的最终使用方。这些传统的管理模式在我国的经济发展过程中曾经起了非常重要的推动作用，但是随着经济的发展，这种传统管理模式在国家基本建设工程的建设过程中的弊端越来越显著地表现出来，对政府投资项目的管理模式的改革也越来越刻不容缓。
2.1.1国内政府投资项目管理模式的发展
我国政府投资项目管理模式的变革与我国工程项目投资主体格局的变化有着密不可分的关系。由于我国经济体制改革脱胎于原有计划经济模式，随着多年来经济体制、行政体制的进一步改革，项目管理方式也在进行局部的变革与试验。我国玫府投资项目管理模式也经历了单一国家投资主体阶段管理模式和多元化政府投资主体阶段管理模式。
3政府投资项目建设及其审计的现状问题…….26
3.1政府投资项目建设问题及原因分析............26
3.2政府投资项目审计中的问题分析............33
4政府投资项目代建制下加强审计监督的措施.........41
4.1针对性审计措施...........41
4.2相关的审计措施....45
4.2.1完善政府投资项目审计环境.............45
4.3其他措施...........49
5案例分析—回龙观医院工程…………..54
5.1案例回顾...........54
5.2案例分析...........55
5.2.1项目代建人情况..........55
5.2.2公开招标........55
5.2.3工程造价.....56
5.2.4专业化管理.............56
5.3案例启示....57
结论
政府投资项目是全社会固定资产投资的重要组成部分，在我国的经济活动中起着非常重要的作用，同时也受到社会的密切关注。特别是在当今以扩大内需为主的政策措施下，这种重要性就更加突出。“代建制”的产生是我国政府对投融资体制进行改革的产物，也是改革政府投资项目管理模式的一种有益探索。通过上文的分析，论证了“代建制”确实有助于政府开展审计工作，使审计可以更好地监控和控制项目的质量问题。但是要注意的一个问题是由于政府投资项目质量和效益的外在表现具有很强的滞后性，而且作为首批试点工程，其必然受到严密的监控和重视，所以审计所得到的结果可能会呈现出利好的情况。因此，如果现在的效果超出了预期的期望的话，还是不能太过于乐观的。
另外，为了探讨政府投资项目的审计情况，笔者查阅了大量的文献，发现原来关于政府投资项目审计方面的知识是十分的不完整，涉及建设项目审计的书籍多是建设项目审计过程的程序阐述，很少对现在审计问题的分析，审计理论远远不能满足审计实践的要求，政府投资项目的审计理论体系还没有牢牢地建立下来。作为一种新的项目管理模式，其在理论上存在很多认识上的分歧，无法给代建各方以清晰的理论指导，而且国家尚未颁布相应的管理办法，在代建项目实施过程中面临的一些问题还没有明确的法律依据，让政府投资项目的各方主体感到无所适从。这种情况下对审计机关和审计人员来说是一种挑战，对他们的要求则更加高，在审计实践过程中就犹如“摸着石头过河”。所以，对于政府投资项目的审计监督研究是具有很大的理论上和实践上的意义的。
由于相关研究资料的缺乏，笔者只能根据工程项目建设、项目代建制度的研究、建设项目审计教材和一些零散的问题理论分析文献，从政府投资项目新的管理模式出发，基于审计监督的角度，来研究推行“代建制”管理模式后，政府投资项目建设过程中原有的问题是否得到了改善，政府投资项目是否比较顺利有序地进行，但是由于市场环境和推广试点时间和范围上的局限，“代建制”下的政府投资项目也出现了原有模式下的一些问题和一些新的问题，本文对这些问题的现状进行分析，探讨产生的原因，继而提出解决的对对策。由于政府投资项目仍然存在着很多的问题，所以加强对其的审计监督是很有必要性的。“代建制”在我国作为一个新生事物，需要不断探讨，而代建制下的政府投资项目审计的理论和实务研究也是一个较新的问题，所以对其的研究也很有意义，需要不断的总结和不断的深入。#p#分页标题#e#
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