1.导论
1.1研究背景
审计，实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为……是国家治理的重要组成部分”。国家审计是制约公共权力正确运行的重要方式，是公共受托责任发展的内在要求。然而，有关公共权力审计监控的研究还很欠缺，这与不断扩大的公共权力审计监控现实需求极不匹配，阻碍了国家审计对公共权力监控的实践及其监控效果的进一步提升。因此，系统研究国家审计对公共权力监控的机制、构建其理论框架、分析其监控效果显然具有极其重要的理论价值和实践意义。具体而言，本论文研究的意义主要体现在三个方面：
(1) 有利于强化对公共权力的监督与制约，促进民主政治的建设与发展
权力制约机制，是权力监督系统的组织之间相互作用的方式和过程，是权力合法、有效运行的必要条件。国家审计在公共权力制约机制中处于非常重要的位置。加强对权力的监督和制约是党的十六大、十七大对国家审计工作的要求，也是推动我国政治民主建设的重大举措。随着我国社会主义市场经济的确立及其进一步的发展，党政机关及相关领导干部同各种经济组织、中介组织等的关系越来越广泛而密切，大大增加了公共权力异化的可能性，腐败的风险增加。而要解决公共权力异化腐败的问题，其根本措施在于发展民主，健全法制。建立健全党内纪检监督、法律监督、审计监督和社会舆论群众监督等构成的公共权力制约监督体系。而在公共权力监督体系中，国家审计由于其自身的综合经济监督地位和专业特点，对监督公共权力的正确行使及其效益，具有不可替代的重要作用。国家审计所提供的信息，是一种能够共享的、客观的、可以进一步挖掘的、能够作证据的信息资源，是权力制约机制的重要工具，通过提供多层次的的审计信息，以便使纪检监督、法律监督等有效实施，是国家审计，为权力制约机制中的其他监督服务的基本形式。本研究厘清国家审计在公共权力监控中的作用机制，对强化公共权力的监督与制约，促进民主政治的建设与发展，具有极其重要的意义。
(2) 有利于拓展丰富现有审计理论体系，推动公共权力审计控制的研究
现代审计是随着社会政治、经济、文化环境的发展而不断发展演进的。现有的审计理论和方法体系是以经济信息质量和具体的经济活动的控制为主要目标，以评价受托经济责任履行状况为中心，而并非以监控公共权力运行是否正确适当为目的。本研究深入探讨公共权力国豕申计监控的动因、构成要素体系、.运行机理、影响因素，有助于拓展丰富现有审计理论体系，推动审计理论的创新。
(3) 有利于反腐倡廉政策的实施，推动建立和谐社会
控制和防范公共权力异化，防止腐败，是当前的热点和难点问题，国家审计对控制公共权力异化有着极其重要的作用。《审计署2008至2012年审计-工作发展规划》明确强调：国家审计的第一大任务“继续坚持以真实性、合法性审计为基础，加大查处重大违法违规和经济犯罪问题的力度，促进反腐倡廉建设，强化对权力的监督和制约”。而公共权力审计的核心，就是要保障公共权力的正确行使。本文系统研究公共权力国家审计监控的实施程序、运行规则，对反腐倡廉，建立和谐社会，实践科学发展观有重要的现实意义。
1.2文献综述
1.2.1关于公共受托责任的研究
受托责任是一个复杂而多元的概念，随着环境的变化而变化。公共受托责任是现代政治学、经济学和管理学共有的制度性特征，政府公共权力的行使正是基于公共受托责任的要求。从1960年代起，西方学者基于不同的视角研究公共受托责任，主要包括政府财务报告和内部控制、政府治理和战略管理、政府绩效评估和绩效审计、公共行政运行等角度，形成了一些有代表性的研究成果，极大地丰富了公共受托责任的内涵。国内研究方面，杨时展先生幵创了我国受托责任理论研究的先河，精辟地提出“审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展”的论断。之后，王光远（1996,2004)、蔡春（1994,1996，2000)、秦荣生（1995,1999)和瞿曲李建发（199.9,2006)等许多学者致力于这一领域的研究，取得了重要的研究成果。
(1) 从委托方对受托方的控制入手来研究
公共受托责任Romzek和Dubnick (1987)对实务界和学术界，不谨慎地使用公共受托责任概念进行批评，认为学者们在使用公共受托责任概念时，很少进行明确地定义和提炼。Romzek和Dubnick (1987)在论文中提到：公共受托责任的含义，已经大大超出了接受监督和给予答复的范围。从广义上说，公共受托责任应该包括“公共部门及其工作人员，对组织内部和外部各种期望进行管理所使用的方法”、在此理念下，公共受托责任，便成为为管理委托方的期望、实现组织目标，所采用的各种方法的总和，这些方法的应用效果和作用机理，会因为委托方所处的地位，控制程度的强弱而有所不同。Romzek和Dubnick (1987)还在论文中阐述：作为一种期望管理战略，i 应该重点关注两个重要因素：其一是组织内、外部特定的方面（委托方），有没有能力定义和控制期望；其二是各委托方能够在多大程度上对组织.己定义的期望进行控制。他们把这两个因素分别定义为控制源和控制度，从这两个维度研究公共受托责任。在他们的分析框架中，受托责任和控制密不可分，控制源和控制度的不同，决定了不同类型的公共受托责任，主要包括层级受托责任（bureaucratic accountability)、法律受托责任（legal accountability)、专业受托责任（professional accountability )、政治受托责任（politicalaccountability)。Weber (1999)按控制方式和控制强度把公共受托责任划分为杰克逊式(jacksonian)、进取式（progressives)、公共禾丨」益平均主义式（egalitarianism)、新保守主义效率式（neoconservative efficiency)和草根生态系统式（grassrootsecosystem)等五类。王光远（1996)认为，从本质上讲，控制是受托责任的需要，控制是对受托责任的控制，没有受托责任也就无所谓控制。‘蔡春教授（1991, 2001)认为，由于受托经济责任的存在，使审计的存在成为必要，审计从本质上来讲是一种特殊的“经济控制”。这种控制过程实,质上就是对受托人权力使用的控制。Mackenize有过精辟的论断：“没有审计，就没有受托责任；没有受托责任，也就没有控制；如果没有控制，国家权力又何在？ ” 2我国学者王光远也曾指出：“从本质上讲，控制是受托责任的需要，控制是对受托责任的控制，没有受托责任也就无所谓控制” 。因此，从委托方对受托方的控制入手来研究公共受托责任，抓住了问题的根本所在。控制论的观点开创性地提出了控制源和控制度的概念，从控制源的角度分析，公共受托责任可以区分为内部受托责任和外部受托责任，这与学术界对受托责任的认识在是一致的。而从控制度的角度探讨，委托方可以判断出控制力度较强的控制和控制力度较弱的控制，为识别控制重点提供了有效的分析工具，使得委托方可以有针对性地强化对受托方的控制。
3. 政府公共权力国家审计监控机制 ...................68-108
3.1 政府公共权力国家审计监控构成要................. 68-81
3.2 政府公共权力国家审计监控系统................. 81-102
3.3 政府公共权力国家审计监控的功能体系................. 102-106
3.3.1 强化政府公共权力运行过程................. 102
3.3.2 抑制腐败推进社会和谐 .................102-104
3.3.3 完善国家治理................. 104-106
3.4 小结................. 106-108
4. 政府公共权力国家审计监控效................. 108-130
4.1 政府公共权力国家审计监控效果衡量................. 108-112
4.2 政府公共权力国家审计监控................. 112
4.3 政府公共权力国家审计监控效果影响因................. 112-128
4.4 政府公共权力国家审计监控效果................. 128-130
5. 政府公共权力国家审计监控的应用.................例 130-149
5.1 社保基金运行流程分析................. 130-132
5.2 地方社保部门受托公共责任................. 132-136
5.2.1 地方社保部门托公共责任解析................. 133-134
5.2.2 地方社保部门公共权力概说................. 134-136
5.3 国家审计对社保部门公共权力行使................. 136-147
结论
随着我国社会主义民主政治建设的不断发展和深化，国家审计作为国家治理中不可或缺的权力制约权力的机制得到越来越多专家学者的认同。国家审计是对公共权力进行监控的重要方式，它是公共受托责任发展的内在要求。然而，公共权力审计监控面临着如何发挥作用的困境。在这样的背景下，本文运用规范研究和实证研究相结合的方法对政府公共权力国家审计监控进行研究，得出了以下主要结论：#p#分页标题#e#
第一，公共受托责任包括公共受托经济责任、公共受托管理责任和公共受托社会责任。公共受托责任的内涵是不断拓展的，政府及其职能部门（包括事业单位）所承担的公共受托责任包括公共资源保全责任、法纪遵循责任和控制责任等公共受托经济责任；节约行政成本责任、公共资源使用效率责任、公共资源使用效果责任、提高服务水平责任和信息公幵透明责任等公共受托管理责任；安全责任、公平责任、环保责任和社会保障责任则等公共受托社会责任。
第二，对政府公共权力实施审计监控是公共受托责任内在的根本要求。公共受托责任与公共权力是对称的，受托人履行公共受托责任的过程同时也是其行使运用被授予的公共权力的过程。要全面有效履行公共受托责任必须正确行使公共权力，确保公共权力的行使过程和行使结果的适当性。对公共权力运用进行监控，以保证公共受托责任得到有全面效履行是国家审计产生的基础，所以，加强对政府公共权力的审计监控是公共受托责任内在的根本要求。
第三，构建政府公共权力国家审计监控机制的理论框架。政府公共权力国家审计监控机制包括构成要素、运行机理和功能体系等三个方面。首先，从构成要素来看，主要包括审计假设、审计委托人、审计主体、审计客体、审计关系、审计目标、审计标准、审计方法、审计报告与公告、审计处罚落实与结果反馈，各要素不可或缺，共同构成政府公共权力审计监控有机整体。.其次，就运行机理而言，内在和外在的驱动因素要求对政府公共权力实施审计监控。政府公共权力审计委托者与审计者之间的相互作用关系由委托授权制度来规范协调；审计者通过实施确定审计项目、建立审计项目组、制定项目审计计划、构建公共权力审计监控项目指标、具体执行公共权力项目审计、结果评价与审计报告、审计结果公告、审计处理处罚落实与反馈等八个具体的审计程序作用于被审计者，而审计者在实施审计程序时要以审计规范作为行动的准绳；审计者通过审计公告向信息使用者提供审计信息，政府公共权力审计信息使用者进而依据获取的信息作用于被审计者，最终实现国家审计对政府公共权力实施审计监控的功能。最后，从功能体系分析，政府公共权力国家审计监控具有强化政府公共权力监控，促进民主政治的建设和发展，抑制腐败推进社会和谐，完善国家治理的作用。
第四，影响公共权力审计监控效果的因素是多方面的。本文主要从独立性、审计权限、审计力量、审计处罚落实、市场化程度五个因素进行了量化分析，检验这些因素是否确实能够影响公共权力国家审计监控效果。笔者收集和整理了 2004至2008年度《中国审计年鉴》中的相关数据以及市场化程度数据，通过描述性统计、线性图、方差分析法、中位数法等进行研究分析。数据分析结果表明：审计机关独立性越高公共权力国家审计监控效果越好；审计权限越高公共权力国家审计监控效果越好；审计力量越强公共权力国家审计监控效果越好；审计处罚落实情况越好公共权力国家审计监控效果越好；市场化程度越高公共权力国家审计监控效果越好。上述五个因素确实是影响公共权力国家审计的审计效果的重要因素。
第五，社会保障基金是一种专项基金，属于公共资金的范畴。社保部门具有筹集、管理和使用社会保障基金的职权，因而承担了公共受托责任，包括公共受托经济责任、公共受托管理责任和公共受托社会责任。同时，社保部门的职权也就是其被赋予的一系列公共权力，主要有：社保政策执行权、社保政策调整建议权、社保业务数据获取权、社保基金征收权、社保基金拨付权、社保基金使用权、社保基金投资运营权、社保信息系统建立权和维护权、社保信息公幵权等公共权力。案例通过对**市社保部门2009年度公共权力运行过程和结果实施审计，发现该市社保部门公共权力行权过程合法合规，但部分公共权力行权结果不理想，针对具体问题，审计项目组提出了相关的建议，对强化社保部门政府公共权力监控、推进社会和谐起到重要的作用。
第六，提升政府公共权力审计监控效果的对策。针对政府公共权力国家审计监控效果的影响因素，本文提出相应对策：（1)通过建立审计机关在组织上和业务上的垂直领导体制；完善和规范最高国家审计机关主要负责人的任免程序；由中央财政预算直接拨款设立国家审计专项经费；从立法层面尽量保证审计人员实质上的独立；制定适当的国家审计机关工作业绩的评价标准等对策，保障国家审计机关及审计人员的独立性以提升政府公共权力审计监控的效果。（2)明晰与强化审计权限以提升政府公共权力审计监控的效果。(3)通过制定实施国家审计人才发展战略；建立国家审计机关审计人员的激励与约束制度；发展创新审计技术等措施强化国家审计力量，提升政府公共权力审计监控的效果。（4)从法律层面，审计机关自身以及与纪检监察部门、司法机关和其他相关部门配合，建立报告沟通制度强化审计处罚的落实以提升政府公共权力审计监控的效果。（5)通过改善审计法制环境、建立完善政府会计制度、改善审计信息公告制度、完善政府问责制度等对策优化国家审计环境，提升政府公共权力国家监控的效果。
参考文献
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