1.导论
1.1问题的提出
作为一个国家的重要组成部分和社会的最大公共组织，政府肩负着保卫社会公共安全、维持社会秩序的关键职责。为实现其职责，不论是中央政府还是地方各级政府都需要进行治理。中央政府和地方政府是整体与局部的关系。中央和地方各级政府的治理体系共同构成了国家的整体行政管理体系。中央政府的治理离不开各级地方政府的充分支持和积极配合。地方政府的有效治理是中央政府的顺利行使职能，实现政府治理目标的基础和保障。因此，地方政府治理有效与否直接关系到中央政府和国家整体的行政管理情况。地方政府治理应该时刻以人民群众的利益为基础，为社会公众福利提供服务和创造条件（孙关宏，2003)。然而，地方政府治理的实际效果却往往不尽人意，许多地方政府债务庞大，政府官员官僚腐败，政府部门办事效率极低，政府治理严重失效，甚至出现大量贪污、浪费、徇私舞弊等违法案件。其中新中国成立以来第一税案的“金华税案”尤其引人注目。据查明，在1994年至1997年间，浙江省金华县这样一个只有56万人口的县先后竟有218家企业产生虚开增值税发票的犯罪活动。他们虚开的增值税发票合计65536份，价税合计高达63. 1亿元，共造成国家税收损失7. 5亿元。该恶果的产生与地方政府治理的原则性政策失误以及部分领导人员严重失职，官商勾结、包庇和纵容犯罪分子密不可分。尤其是近年来，诸如“南宫税案”、深圳“文强”案、刘志军包庇受贿案等类似案件大有愈演愈烈之势。据博讯新闻网披露，从1998年到2004年，我国因为贪污受贿、挪用公款等犯罪行为嫌疑潜逃的党政公安司法人员以及国企高层有7千多人，外逃未遂被捕的1千多人，畏罪自杀的近2千3百多人。以上这些案件无不引发我们对地方政府治理失效的思考。
地方政府治理为何会失效？地方政府本应为社会公众利益服务，对市场运行进行无私的调控。事实上，地方政府是作为一个“经济人”而存在的。它们会为谋求自身利益，而践踏社会公众利益，这就造成“政府失败”。所以地方政府的治理需要政府审计发挥其功能。因此，本文将以地方政府为切入点研究政府审计治理功能。笔者认为，政府审计的存在应当具备两个方面的功能。其一是作为政府治理的重要工具，鉴证和评价评价政府部门的活动，揭发违规行为，为社会公众了解政府部门对公共资源的使用情况提供独立客观的意见和依据；其二是通过审计工作的有效实施，间接地威慑和督促政府部门充分发挥其职能，提高政府治理的效果，即实现政府审计的治理功能。
事实上，政府审计对政府治理效果的重要影响已经成为了近期热议的一大话题。就在2011年7月，刘家义审计长曾在中国审计学会第三次理事论坛上发表讲话，第一次提出“国家审计是国家治理的重要组成部分，……国家审计应在国家治理中发挥重要作用”的论断。此后，“国家审计与国家治理”的议题迅速成为了国内学术界与实务界争相讨论的热点。审计署更是在其网站上幵辟了专栏以供学者们学习探索、各行己见。就目前的研究成果来看，对该主题的研究尚停留在理论学习阶段。尽管有些研究已从不同国家审计形式的角度研究其对国家治理的地位和作用，或提出国家审计推动国家治理的一些可能的路径，然而大多数的研究仍然缺乏深度。事实上，为充分发挥政府审计的功能，全面提高政府治理效果，非常有必要对政府审计与地方政府治理的关系进行全面、系统、深入的分析研究。为此本文另辟踢径，在认识到地方政府治理对国家治理的重要性的基础上，探索政府审计的治理功能的本质、现状与发挥途径，以期为政府审计在地方政府治理中功能的发挥提供较为全面、系统和深入的研究。
1.2研究的基本思路与主要内容
1.2.1概念的界定
在了解什么是政府审计治理功能之前，应当首先对政府审计、政府治理有一个全面深入的理解。
1、 政府审计的内涵
总的说来，政府审计和民间审计、内部审计一起，共同构成了的审计的整体工作体系。无论在实务界还是学术界，至今却仍然缺乏一个关于政府审计的全面而公认的定义。尽管如此，国际社会各界纷纷发表了对政府审计的观点，而其涵义、目标以及主要内容也都在审计准则、审计法规制度、教材、专著以及学术论文中被涉及。
(1)前任美国审计总长的看法美国审计总署（GAO)前任总审计长（Comptroller General of the U. S.)Elmer B. Staats于1976年1月在美国新奥尔良举行的“政府间审计论坛”联合会议的幵幕讲话中曾提出，“政府审计的首要目的在于促进各级政府部门工作的经济性和效率性” （Elmer B. Staats, 1976)。
(2)美国审计总署（GAO)的观点2011年，美国审计总署（General Audit Office, GAO)在其一般公认政府审计准则(Generally Accepted Government Auditing Standards ， GAGAS)中明确指出，政府部门接受委托管理社会公共项目。其负责人应当及时向立法机关、社会公众以及上级官员提供其工作的详细财务报告，以便报告使用者了解社会公共资金是否得到妥善地管理，政府部门的工作是否符合法律法规。同时该报告还应令其使用者明确政府部门负责实施的项目和提供的服务是否实现预期目标，以及该项目和服务是否做到了经济而有效的运行。因此GAO认为，政府审计包括财务审计和效益审计。它是由国家审计机构实施的，针对政府官员和其他受托管理社会公共资源的人员使用社会公共资源的效率性、经济性和有效性而进行的审查活动（U. S. General Accountability Office,2011)。
2.文献综述
2.1关于政府治理的文献综述
治理（Governance)第一次被正式提出是在世界银行的名为“从危机到可持续发展” (From Crisis to Sustainable Growth: A Long Term Perspective Study)非洲研究报告中（世界银行，1989)。此后，社会各界便开始广泛使用治理的概念。1991年，世界银行发表了一篇讨论文章8,并在文中称治理为政治机构的利用公共资源管理社会事务的行动。在其1992年度报告中(Governance and Development, 1992)，世界银行再次谈到治理，并将其明确定义为一种运用和发展国家的权威的制度。2006年世界银行全球治理指标项目(The Worldwide Governance Indicators project of the World Bank)认为治理是一个国家权力机关行使的规则和机构。这个定义涉及到政府的选举，监控和轮换的全过程、政府有效制定和实施健全政策的能力以及公民和机构之间进行的社会和经济互动的整体状态（World Bank, 2006)。1996年，世界经济合作与发展组织（OECD)与联合国开发计划署（United Nations Development Programme)分别在其发布的研究报告中阐述了他们对良好的治理的观点。其中，世界经济合作与发展组织认为良好的治理必须通过法律系统、公共部门管理、权力下放、人权与公民参与五个方面的共同合作来实现。
3. 政府审计治理功能的理论分析.................... 49-68
3.1 政府审计治理功能的理论基础................... 49-52
3.2 政府审计治理功能的现实需求................... 52-61
3.3 我国地方政府治理失效的表现................... 61-65
3.3.1 地方政府部门的决策失误 ...................61-63
3.3.2 地方政府机构的低效率 ...................63-64
3.3.3 地方政府的寻租活动................... 64-65
3.4 政府审计与地方政府治理的关系................... 65-68
4. 政府审计治理功能的实现................... 68-95
4.1 我国地方政府治理结构分析 ...................68-79
4.2 地方政府治理体系中政府审计治理................... 79-85
4.3 地方政府治理体系下政府审................... 85-86
4.4 政府审计治理功能的主要影响因素................... 86-95
4.4.1 审计资源的配置................... 86-87
4.4.2 审计方法的改革 ...................87-89
4.4.3 审计人员知识体系................... 89-90
4.4.4 审计结果的执行效果................... 90
4.4.5 审计效果的地区差异 ...................90-95
5. 政府审计治理效果的实证检验................... 95-115
5.1 文献回顾................... 95-97
5.2 研究假设................... 97-99
5.3 研究设计................... 99-102
5.3.1 样本选择................... 99-100
5.3.2 模型设计与变量选择................... 100-102#p#分页标题#e#
5.4 结果分析 ...................102-115
结论
近年来，贪污犯罪横行，公共资源浪费、政府机构办事效率低下等政府治理失效问题严重困扰着中央和地方政府。作为地方政府治理体系中重要的一环，政府审计一方面直接对地方政府及其有关部门进行监控与评估；另一方面，随着经济的发展和社会的进步，透过政府审计基本职能的发挥，它又以各种审计类型、方式、途径影响着地方政府治理的效果。审计在政府治理这个系统工程中的角色，是依法用权力监督和制约权力，是政府治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统。审计既是地方政府治理战略的重要组成部分，更是地方政府治理战略的监督、促成和实现力量。随着时代的发展，政府审计的治理功能逐渐显现出来，也得到了实务界和学术界的关注。刘家义审计长国家审计与国家治理的命题更是从国家治理的角度明确道出了审计在促进完善政府治理中的重要作用。本文正是基于这样的背景，运用规范研究和实证研究相结合的方法，以地方政府治理为切入点对政府审计的治理功能进行了深入的研究。笔者首先从受托经济责任观指导下审计功能拓展论、组织理论和治理理论的角度分析了政府审计治理功能存在的基础，接着以公共选择理论的政府失灵出发，探讨了对政府审计治理功能的现实需求。然后，研究了政府治理体系中政府审计的特殊地位，以及政府审计发挥治理功能的具体内容，并归纳了政府审计治理功能的三条实现路径、总结了其作用原理和影响治理功能发挥的因素。接着笔者用实证研究方法，从审计投入和产出角度检验了政府审计促进地方政府治理效果的现状；最后，提出了如何有效促进政府审计治理功能发挥的五条对策建议，并指出具体实施步骤。
参考文献
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