1 引言
1.1 研究背景和意义
农业是国民经济的基础，也是社会安定和国家繁荣的根本保障。农业发展离不开政府的支持和保护，财政支农是世界各国的普遍做法。我国通过工农业产品的价格“剪刀差”和农业税的形式，削弱了农业自身的积累能力。随着我国城乡结构和工农关系的变化，我国不断地调整和完善农业政策。2004 年，中央下发第六个涉农一号文件，中央一号文件开始重新锁定“三农”问题。截止到 2011 年，中央已连续八年发布以“三农”为主题的中央一号文件，充分体现了党和国家对农村问题的高度重视。继“两个趋向”的重要论断提出后，中共十六届五中全会又提出建设社会主义新农村的重大历史任务和战略举措。进入工业化中期后，我国的城镇化也在加速发展，从国际经验来看，在容易出现农业资源外流和农村凋敝的状况的工业化中期以及城镇化建设过程中，我国也应把工业反哺农业、城市支持农村作为今后农业发展政策的重要调整方向。
新农村建设远景目标离不开积极、稳健的财政支持，财政支农资金投入和财政支农资金的有效使用是解决“三农”问题的物质基础和基本保证。近年来，中央政府和地方政府财政支农支出逐年加大，然而由于财政支农财政资金投入点多、面广、线长，而一些地区、部门、单位或多或少地存在思想松懈、制度不健全、管理粗放和监管不严等问题，这些问题不仅导致财政支农资金流失，也制约着财政支农资金使用效益的提高，使财政对财政支农资金的投入没有达到应有的效果，既损坏了政府部门的形象，也侵害农民的实际利益。为了确保财政支农资金安全有效，进一步提高财政支农专项资金的使用效益，相关涉农部门必将在今后更加规范和加强财政支农专项资金的管理，这就对相关审计机关探索和加强财政支农专项资金审计提出了更高要求。
就审计角度而言，国内外专家的研究大多在局部上对财政支农专项资金管理和使用进行探讨，并且比较零散，没有形成一定的研究体系，论述、分析、综合归纳审计中在微观层面存在的的现实问题比较少，至于如何突破审计自身的局限性，从审计实践出发，尤其从县域层面对财政支农专项审计这方面的研究就更少。本文以经济较为发达的临安市为例，针对临安市当前财政支农专项资金管理与监督存在的现实情况，深入探讨财政支农专项资金审计现状，分析财政支农专项资金审计的必要性。通过对临安市财政支农专项资金审计中发现的问题分析，探讨有效的审计实践，完善审计方式和方法，以有效监督违法违规行为；充分发挥审计对财政支农专项资金的监督和促进作用，将建设社会主义新农村落到实处。在国家财政支农专项资金支付力度加大的情况下，加强对财政支农专项资金的审计，尤其是县（市）、乡镇层面的审计显得尤为紧迫和重要。
1.2 国内外研究综述
1.2.1 国内研究综述
惠艳芹（2003）认为相关单位依法行政意识不强，利用项目资金的管理权力谋取私利。项目主管部门都热衷于跑项目，疏于对项目的考察、论证、验收等，审查把关流于形式，造成了财政支农专项资金的流失。李增毅等（2005）认为财政支农专项资金在管理使用中存在县乡级财政部门滞留甚至将专项资金挪用于其它项目或用于“三公”开支、使用假发票冒领专项资金、项目工程管理形同虚设、资金不及时拨付等问题。东纪（2006）认为一些财政支农专项项目并不能按还款期限到期足额归还管理部门，相关管理部门就将后续项目的有偿资金抵扣、没有将收回的资金上缴，造成资金不能及时足额落实，从而使得财政支农专项资金存在以新款抵旧款的情况也时有发生；另外，在一些项目实际的实施过程中，没有严格按照项目计划书实施，特别是随意变更项目的投资额度，甚至出现调整幅度很大，并且一般是降低要求，难以达到原来的投资标准。
向开军，罗国英（2005）认为农业审计应运用所掌握的数据，综合各方面信息来分析和揭露财政支农专项资金在筹集、管理、分配使用中存在的现象和问题。许铁兵(2006)认为审计的着眼点就是改革政策的落实情况和遇到的矛盾和问题。闫光武（2006）认为，财政支农专项资金的来源、资金筹集依据、征收主体、客体是否合法合规、资金筹资到位情况、项目申报立项真实性等都应当加强审计。李金华（2006）明确提出，审计内容上要关注在资金拨付时挤占挪用和扣留闲置等问题，在资金使用时违法违规和资金使用绩效。孙书英（2006）认为专项资金的审计重点是政府确定的关系到农业和农村发展的重大的农业和农村建设的项目和量大面广的资金，关注农业重点专项资金分配、拨付、使用的主要环节，检查项目实施情况和资金的使用绩效。黄文学（2009）认为研究新形势下财政支农专项资金管理效率财务评价指标，应按照市场机制和公共财政准则，尽快建立财政支农专项资金安全运行和有效使用的指标体系。
2 财政支农专项资金审计的理论基础
2.1 财政支农专项资金审计研究的范围界定
财政支农专项是在人、财、物等农业投入中的重要组成部分，是财政用于农业的专项支出。从概念上看，财政支农是指国家中央及地方各级财政，为了加强农业的基础地位、实现可持续发展、提高农业生产综合能力，通过投入资金支持农业和降低或免征农业税等政策，加强和完善农业基础设施建设，支持和保护农业生产和农产品价格及市场贸易、科技推广等环节，从而保障农产品有效供给和农民收入稳定提高，保障社会安定和生态环境良性循环。财政支农专项资金主要包括财政部门安排的农林水气等部门专项事业费、农业综合开发资金、财政扶贫资金等，是财政支出的重要组成部分。
从狭义上看，财政支农支出包括财政用于农业基本建设的支出、支援农村生产支出、农林水气等部门事业费支出、农业科技三项费用支出、农村救济及其他支出等，不包括农产品流通补贴、农业生产资料补贴、财政扶贫资金支出、农业税减免等财政支出。本文所研究的财政支农专项资金审计主要指对财政投入的财政支农专项资金的财务收支真实合规情况进行审计，主要审计资金是否按照相关法律、法规的要求进行使用，对财政支农专项资金在各环节各部门的拨付和使用情况进行监督，可以防范地方财政配套不足、挤占挪用以及虚报冒领等违法违规行为，确保财政支农专项资金的高绩效使用和真实合规使用，而财政支农专项资金审计是开展各种涉农经济责任审计的基础和前提。
3 临安市财政支农专项资金审计的现状........................... 18-29
3.1 临安市农业发展状况.......................... 18-21
3.1.1 农业生产能力比较稳定 ..........................18-19
3.1.2 农业产业结构不断优化 ..........................19-20
3.1.3 农业经济组织逐年发展.......................... 20-21
3.1.4 农业基础设施不断改善.......................... 21
3.1.5 农民人均收入显著增长 ..........................21
3.2 临安市财政支农专项资金审计的现状.......................... 21-24
3.3 临安市财政支农专项资金审计中发现.......................... 24-29
3.3.1 临安市财政支农专项资金管理问题分析 ..........................24-27
3.3.2 临安市财政支农专项资金审计问题分析.......................... 27-29
4 加强临安市财政支农专项资金审计的政策建议.......................... 29-34
4.1 完善财政支农专项资金管理的政策.......................... 29
4.2 加强财政支农专项资金项目的立项审计.......................... 29-30
4.3 注重财政支农专项资金项目全过程审计.......................... 30-31
4.4 强化财政支农专项资金的审计项目管理 ..........................31-32
4.5 改进财政支农专项资金审计的方式方法.......................... 32-34
5 县域财政支农专项资金审计研究结论 ..........................34-36
结论
通过调查分析和审计实践，县域财政支农专项资金审计中存在问题有主要如下原因：
（1）现行的审计体制是造成财政支农专项资金审计问题产生的主要原因之一。首先，由于经费来源和干部任免权均归地方政府，审计部门又是在本级政府的领导下开展工作，其工作的独立性势必难以保持，错综复杂的联系妨碍了审计机关对财政支农专项资金的有效监督。财政支农专项资金审计在违纪问题处理方面，因为审计部门查出的问题涉及被审单位的部门利益和单位内部职工的群体利益，还受管理部门滥用职权或行政干预影响，容易造成有责难究；专项资金审计在审计结果落实方面，通过调查发现，财政支农专项资金被挤占、挪用等违规违纪问题多数与主管部门行政事业经费不足有直接的相关性，违规的资金多数用于弥补本单位行政事业经费的不足，造成审计决定几乎无法落实；专项资金审计在审计信息反馈方面，在实际审计工作中得到的审计结果获得本级政府或主管部门的认可或允许后才能上报，造成上级政府或主管部门不能不真实或及时获得信息。另外，由于一些地方政府的领导法制观念淡漠，没有认识到审计的重要性，担心揭露问题过多会影响当地领导政绩和地方政府的利益和形象，影响上级政府对财政支农专项资金后续资金的投入，因而不以法律和制度为准绳，违纪违规干预本级审计部门的正常工作。#p#分页标题#e#
（2）财政支农专项资金审计受到法律政策滞后及政策不配套的制约。首先，一些新出现的经济活动问题，在违反法规政策的定性依据及处理处罚的政策规定找不到，连违反财务收支规定的违纪违规行为的处理处罚适用情况在《审计法》和《实施细则》中找不出明确说明；相关法律政策没有规定工程建设中不按规定招投标、不按程序实施项目方面查处的规定；也无具体的处理处罚项目计划申报中的弄虚作假等问题的规定；在审计实践中找不到《财政违法行为处罚处分条例》中具体的对专项资金的违纪违法行为处理处罚的条文。其次，由于一些财政支农专项资金计划没有使用、管理方面的配套政策，导致项目主管部门挤占、挪用财政支农专项资金，使得审计查出后无法可依。另外，通过近几年对财政支农专项资金的审计检查发现，财政支农专项资金的报账制办法，并不能保证报账时所附的报账凭据内容的真实性，加上有些工程是由个体经济单位账目和核算不健全的个体户实施，财政支农专项资金使用的真实情况很难核实，审计目标难以实现。
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