1 绪论
1.1 研究背景及意义
根据最高审计机关国际组织（INTOSAI）在《绩效审计实施指南》中对绩效审计的定义，我们可以对绩效审计作进一步划分：政策绩效审计、项目绩效审计、组织绩效审计、管理绩效审计。政策是一个国家权力机构进行治理的手段，政策制定得如何，执行得如何，是否达到了预定的目标，并且这种目标的实现是否是执行该政策的结果等等问题的解答都需要审计机构通过政策绩效审计来寻求答案。1989 年高校收费制度已经起步，到 1997 年国家基本完善了这种收费制度，并建立了一系列对困难大学生的资助政策。1998 年在亚洲开发银行经济学家汤敏先生的提议下，国务院开始考虑扩大高等教育，并为困难家庭解决高额高等教育经费的问题，于 1999 年提出了国家助学贷款政策。1999 年 5 月 13 日，国务院办公厅转发了由中国人民银行、教育部、财政部制定的《关于国家助学贷款的规定（试行）》，该《规定》标志着国家助学贷款政策在我国正式启动。
然而，从 1999 年国家助学贷款在 8 个城市试点到现在可谓是一波三折。2003 年国家助学贷款进入了首批还贷，然而还贷情况却是让很多银行大跌眼镜——违约率高达 28%，因此，很多银行停办助学贷款，此时国家助学贷款政策的执行基本处于停滞状态。2004 年 6 月，国务院办公厅转发了《关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见的通知》，该《通知》主要解决前几年政策执行中存在的问题，实行了助学贷款新政策。新政策的执行取得了一些进展。据教育部统计，2004 年 6 月至 2006 年 6 月底，全国申请贷款人数 211.1万人，约占贫困生的 71%；申请贷款金额 171.8 亿元，银行审批金额 131.7 亿元；银行审批人数 154.3 万人，约占贫困生申请人的 73%。
2007 年 8 月财政部、教育部和国家开发银行联合下发了《关于部分地区开展生源地信用助学贷款试点的通知》，生源地助学贷款主要是针对学生高违约率情况提出的，为经办银行降低了还贷风险。随着生源地助学贷款政策如火如荼地开展，2009 年全年审批生源地信用助学贷款 62.2 万人，占全年国家助学贷款审批人数总额的 61%；审批合同金额 46.1 亿元，占全年国家助学贷款审批合同金额的 53%，分别是 2008 年的 2.6 倍和 3.7 倍。这些数据说明了助学贷款政策已经在我国基本走上了轨道。我国政策的实施普遍面临着“事后发言”倾向——等问题出现了才考虑解决问题的措施，而在政策制定和实施过程中却缺少相应的监督和评价，导致了政策的执行绩效低下。面对政策的这种低绩效情况，政府部门不仅要针对社会中存在的问题制定相关政策，还要指令相关审计机构监督政策的执行、评价政策的绩效，确保在合理的政策下，经济、高效率、高效益地顺利实施。据此，本文试图以高校助学贷款政策审计为例阐述政策绩效审计的理论体系。
1.1.2 研究意义
本文对政策绩效审计的研究主要基于两方面的意义：理论意义和实践意义。具体表现如下：
第一， 有利于完善绩效审计的理论框架。从世界范围来看，在 20 世纪 40 年代绩效审计已经进入了审计研究的范围。80 年代，我国学者也致力于绩效审计的研究，虽然绩效审计经历了这么长时间的历史，对绩效的项目、管理和组织对象的研究颇多，而政策的研究却相对较少。对整个绩效审计结构来说，进行政策绩效审计研究有利于完善绩效审计的理论框架。
第二， 有利于保障政策的有效实施。公共行政机关制定政策的目的就是为了达到预定的目标，来满足社会公共的需要，维持社会的长治久安。那么，政府究竟是怎样使用和管理公共资源，政策的预定目标是否实现，是否依赖政策来实现的，政策实施的成本——效益如何，所达到的效果如何，这些种种疑问，促使政府审计机构对政策进行绩效审计。
第三， 高校助学贷款政策绩效审计推动了高校助学贷款政策的有效运行。政府制定高校助学贷款的目的是实现高等教育的普及，保证不让一个学生因家境困难而辍学。但由于政府、商业银行和学生自身等存在多方面的原因，阻碍了高校助学贷款的开展。因此，对高校助学贷款进行绩效审计已迫在眉睫，通过助学贷款政策绩效审计找出问题存在的具体原因，进行调整改善，从而推动高校助学贷款政策的有效运行。
1.2 文献综述
1948 年 3 月阿瑟 肯特在美国《内部审计人员》杂志上发表的“经营审计”一文中最早使用了绩效审计概念。关于绩效审计的论著最早的则是由美国管理咨询师威廉 伦纳德于1962年撰写的《管理审计》（WillianP.Leonard,1962）。随后，一些有关绩效审计的文章和论著如雨后春笋相继问世，如 1972 年美国管理协会出版的《经营审计》、1988 年美国利奥 赫伯特所著的《管理绩效审计学》、1990 年英国约翰 格林所著的《绩效审计》、1992 年美国 R.E.布朗等合著的《政府绩效审计》等。目前，由于各国绩效审计侧重点和审计方式不同，其称谓也是各式各样。比如说，美国最早的“3E 审计”,即经济性、效率性、效果性审计。现在还有些学者在其基础上增加了环保性（Environment）和公平性（Equity），即扩展到了“5E 审计”。
2 政策绩效审计的产生、发展、意义
2.1 政策绩效审计的产生
1929～1933 年的经济危机爆发以后，人们意识到传统的审计已经不能满足社会发展的需要，审计的范围应该有所扩展。从 40 年代起美国审计署率先扩大了审计范围，由财务报表的真实性、合规性审计扩展到了效益审计。经过近 30 年的发展后，美国审计总署于 1972 年在《政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准》中，使用了“效益审计”概念，这是世界政府审计史上第一次使用，这一概念经过一段时间的发展后成为了美国最早的“3E”审计。英国的“货币价值审计”、加拿大的“综合审计”、澳大利亚的“效率审计”和瑞典的“效果审计”相继提出，这些名称虽不相同，但都是进行经济性、效率性、效果性的审计，这标志着绩效审计已经正式走上了政府审计的舞台。
2004 年 7 月，最高审计机关国际组织（INTOSAI）编著的《绩效审计实施指南》中提出了绩效审计的对象可以被描述为“政策”“项目”“组织”和“管理”。“政策”就是指在一定时间内利用一定的资源实现一定的目标的举措。“项目”是为了执行某项特定的政府或机构政策而应用一系列相互联系的手段（法律、财务等）。“组织”有多种定义，但在大多数情况下，组织是指具有特定目标的人、结构和过程的集合体。“管理”一般指为了人力、财力和物质资源进行掌控、核算和运用而采取的所有决策、行动和规则。管理通常与组织的内部运作有关1。从 INTOSAI 对绩效审计对象的描述中，我们可以认识到“政策”是绩效审计最基本的对象，政策制定的正确与否直接关系到最终实现的目标和预想目标之间的差异程度。由于政策重要性的存在，政策绩效审计也就应运而生了。
3 政策绩效审计的目标、内容......................... 28-35
3.1 政策绩效审计的目标 .......................28
3.2 高校助学贷款的总目标 .......................28-29
3.3 高校助学贷款的具体目标 .......................29-30
3.3.1 从政府角度分析 .......................29
3.3.2 从银行角度分析....................... 29-30
3.3.3 从高校角度分析....................... 30
3.3.4 从学生角度分析....................... 30
3.4 政策绩效审计的一般内容....................... 30-31
3.5 高校助学贷款审计的一般内容....................... 31-35
3.5.1 贷前申请审核工作....................... 31
3.5.2 银行有没有惜贷、拒贷....................... 31-33
3.5.3 高校对贷款毕业生的后续管理....................... 33-34
3.5.4 产生的效果 .......................34-35
4 高校助学贷款政策绩效的审查原则.......................35-43
4.1 高校助学贷款政策绩效的审查原则....................... 35-38
4.1.1 政策绩效审计的审查原则 .......................35-36
4.1.2 高校助学贷款的审查原则 .......................36-38
4.2 高校助学贷款的审查方法....................... 38-43
4.2.1 政策绩效审计的审查方法 .......................38-40#p#分页标题#e#
4.2.2 高校助学贷款政策绩效的审查方法 .......................40-43
5 高校助学贷款政策绩效的评价指标....................... 43-57
5.1 政策绩效审计指标体系确定的总原则 .......................43
5.2 高校助学贷款政策绩效的评价指标....................... 43-49
5.3 高校助学贷款政策绩效评价指标确定....................... 49-57
结论
本文从政策绩效审计这一大框架入手，研究了高校助学贷款这一具体的政策绩效审计，可以总结出以下几点结论：
a.公共受托责任论、新公共理论和公共政策理论推动了政策绩效审计的发展政府在社会这一大家庭中扮演着受人民之托的角色，为人们管理和使用好公共资源。政府到底应该怎样使用公共资源才能取得最大的价值、满足人们最迫切的需求，公共政策理论为这一问题提供了解决的办法。融合有现代企业管理制度的新公共理论更为政府管理好和使用好公共资源锦上添花。
b.提出了政策绩效审计的效果性审计目标根据社会不同的发展状况和社会的需要，政府会因地制宜制定出一些政策来改善现状、满足人们的需要，推动经济的发展。因此，政策最终到底会带来什么样效果是政府机构所关心的问题。高校助学贷款政策的口号是“不让任何一个学生因家庭经济困难而辍学”。那么，审计机构在助学贷款政策绩效审计时就需要认真地检查和报告政策的运行情况，是否每一个困难学生都能享受到这一政策带来的福利。
c.提出了政策绩效审计和高校助学贷款政策绩效审计的审查原则从不同的角度分析，本文提出了政策绩效审计在审查时应遵循的四点总原则。首先从目标出发，提出了目标导向原则；其次根据数据收集的经济性和有效性，提出了全面性和重要性相结合及可操作性原则；最后为了实现横向和纵向的可比，提出了审查要素的一致性原则。至于高校助学贷款这一具体政策，在审查时不仅要遵循政策绩效审计的一般原则，还要遵循自身的一些特殊原则。比如，将绩效审计与财务审计结合起来，针对不同的地区、不同隶属关系，不同性质的高校开展分层次的政策绩效审计，向政策的决策方面延伸，促进政府政策制定科学化和审计对象的特殊化。
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