铁路建设项目内部审核思索

  

前言
         本文研究的背景和意义伴随世界现代化的进程，各种交通运输实现了快速发展。但进入20世纪八十年代以后，环境能源资源紧缺和环境恶化的现实矛盾，迫使许多国家逐步认识到铁路运输的占地少、能耗低、污染小等优势和发展铁路的重要性，许多国家政府加大了对铁路发展的政策支持力度，提升了铁路在综合交通体系中的地位和作用，为铁路发展创造了良好环境。中国铁路(以下简称“铁路”)作为国家重要基础设施、大众化交通工具，所肩负的重要任务是为国民经济和社会发展提供可靠的运输支撑。铁路具有大运力、低成本的优势，在全国的交通运输中占有重要地位。但长期以来，相对其他交通运输工具，铁路发展较为滞后，铁路运输能力紧张，对国民经济和社会发展的瓶颈制约状况越来越突出。为有效缓解铁路运输瓶颈状况，一方面，铁路部门最大限度地挖掘运输潜力—大面积提速，扩充运输能力;另一方面，铁道部以国家批准和调整《中长期铁路网规划》为契机，加快铁路建设步伐，力争使运输能力紧张的状况从根本上得到改变，逐步形成覆盖全国的快速客运网络和大能力货运网络，使运输能力适应国民经济和社会发展需要。
        铁路建设，质量是生命，资金是关键。为确保《中长期铁路网规划》的顺利实施，2006年6月，铁道部推出了《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》，明确提出了大力吸引地方政府和境内外各类社会资金直接投资铁路建设、扩大铁路建设债券发行规模、研究建立铁路产业投资基金(如社保资金)投资铁路基础设施建设、探索铁路移动设备的融资租赁、组建若干股份公司在境内或境外上市等融资方式。同时，为加快铁路建设创造良好的环境，近年来，铁道部先后与31个省、市、自治区举行了多次会谈，并签订了部省合作建设铁路的合作协议，涉及铁路建设项目158个，总投资约1.4万亿元。铁路建设项目具有规模大、建设周期长、投资金额大、技术要求高、系统复杂等特点，在建设项目施工过程中，存在诸多未确定因素、随机因素和模糊因素，再加上受人们的认识能力所限以及信息本身的滞后特定，建设项目比一般产品生产和经营具有更大的风险，而且，风险相对更加集中。因此，除建设单位加强自身内部控制外，铁路内部审计部门加强对资金管理和使用的审计监督，维护资金安全愈加显得重要。早在2003年4月，铁道部党组书记、部长刘志军在接见铁路审计工作会议代表时就曾经指出:“实现铁路跨越式发展的目标，加快铁路现代化建设，离不开审计工作。为了加快发展，我们拟在2004至2007年筹集4000亿元建设资金。  
        这4000亿元一定要用好，该花的钱一定要花，不该花的钱一分也不能花。这个历史的责任，很重要的一部分要落在铁路审计工作者身上”。为落实铁道部领导指示和服务于铁路建设大局，铁路内部审计部门及时调整了工作重心，将建设项目审计作为当前和未来一段时期的工作重点。同时，采取种种措施，克服重重困难，加大建设项目的审计力度，保证对建设项目审计的全覆盖、无遗漏，不留空白点。但是，由于前述铁路建设项目本身具有的诸多特点，建设过程中的决策、规划、设计、采购、招标、施工、监理等任一环节出现漏洞，都有可能导致较大的损失浪费，影响项目的经济性、效益性和效果性。当前，铁路建设项目审计由于受量能矛盾等影响，基本上还停留在对建设项目财务收支审计以及工程预算、决算审计层面，对建设项目的诸多环节没有或者很少介入，存在一定的滞后性。因此，在当前情况下，如何对质量要求高、建设规模大的铁路建设项目进行全方位的审计监督，降低审计风险，更有效地发挥审计监督职能是内审部门面临的新课题。本文分析了当前铁路内部审计实践过程中存在的问题，总结经验，并借鉴国内外内部审计的在建设项目审计中的有益做法，以期达到促进铁路内部审计在大规模铁路建设中更好地发挥监督作用。1.2国内外主要研究观点综述1.2.1国外主要研究观点综述国外学术界对建设项目审计专题的研究是伴随着政府性投资项目审计实践而展开的。从19世纪初开始，通过建设项目招投标审计，规范和约束招投标行为。从20世纪四十年代起，实施建设项目计划与设计审计、投资决策审计等。
        1990年3月，约翰·格林出版的《绩效审计》提出“政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，实际上是由政府代表社会公众的利益并按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共产品，以满足大部分人的需要。因此，社会公众作为公共产品的所有者希望获得政府使用和管理财政性资金的效率和效果等方面的信息……政府性投资项目绩效审计的经济性、效率性和效果性三个要素，重点应从投资决策、资金使用、项目管理和投资效益四个环节开展绩效审计，实施政府性投资项目绩效审计是社会公众对政府实行有效监督的需要。”①该观点提出了政府性投资项目绩效审计的要素和切入点，可以看出，西方发达国家的建设项目等审计研究和实践均明显成熟于我国，可以借鉴有益经验。