简析审计工作在我国南方革命政府中的实际作用和实现方式
摘要：所谓南方革命政府,是指1917年后孙中山先生在广州先后建立的护法军政府、大元帅府、陆海军大本营和1925年7月1日改组成立的中华民国国民政府的总称,随着北伐战争胜利,国民政府迁至武汉时止,南方革命政府结束历史使命。本文从审计工作在南方革命政府中的政治地位、法律地位、实际作用及其困难与局限等方面论述南方革命政府审计工作的地位,一愚之得,恳请方家指教。
关键词：审计工作 政治地位 法律地位
一、南方革命政府审计工作的政治地位南方革命政府有审计机构并开展审计工作肇始于1921年4月成立的广州市审计处。随后,汕头市审计处成立,再后,1922年2月,广东省审计处成立。但是,1922年8月,汕头市遭受严重风灾,市政府所属机关大幅度紧缩,其审计处也被裁减。而广东省审计处于1922年6月停止办公,实际存在时间不过4个月,此后,在整个南方革命政府时期广东省一直没有再设立省级审计机构。在动荡的政局中,审计机构的调整存在随意性,审计工作因而受到不确定性的干扰。显然,此时的审计工作的地位是不稳定的。1921年2月公布的《广州市暂行条例》是时任广州市长的孙科依据其在美国留学时所掌握的现代市政知识,依据“三权分立”的思想,按照“现代化城市体例”起草后“提经省署会议决定通过,公布施行”①的,该《条例》将广州市的管理机构由市政公所改为市政厅,下设六个行政部门即公安局、卫生局、公用局、工务局、教育局和财政局,另外设立审计处、市参事会两个独立的监察机构。
该《条例》明确规定了广州市审计处具备以下职权:“审查财政收支每月清册及检核各种收支单据的权力、审查市行政委员会所订立的有关财政的各种契约合同的权力、建议市政会计方式改良的权力、编造每年市财政审计报告书呈报省长的权力,”并且规定“如遇审计处与财政委员会之间产生争执问题,应该由省长裁决”。②广州市审计处一直坚持开展工作,直到1925年8月与大本营审计处同时并入监察院。不过,这只是一个地方政府机构。1923年1月,孙中山在广州建立陆海军大本营后,设立大本营审计局,此为南方革命中央政府设立审计机构、开展审计工作之嚆矢。
孙中山颁布了《大本营条例》,规定设置大本营的组织机构及职能,共设置军政部、外交部、内政部、财政部、建设部、法制局、审计局、秘书处、参谋处、参军处、会计司等五部三处二局一司,并规定了各部门的职能,其中,明确规定审计局职能为“掌管审计各官署职能事宜”。③具有政府组织法性质的《大本营条例》对设立审计局及其职能的明确规定,而且审计局隶属于大元帅直接领导,审计局的工作直接对大元帅负责。虽然,大本营时期审计工作直接受到大元帅个人因素的影响,不确定性依然较大,但是,由于孙中山等人对审计工作比较重视,因此,大本营审计工作的地位还比较高。1925年7月1日,中华民国国民政府在广州成立,取代了原来的陆海军大本营。7月17日,国民政府公布了《国民政府监察院组织法》,1925年8月1日,根据该《组织法》成立了国民政府监察院,监察国民政府所属各级机关及其工作人员的行为,考核税收及各种用途状况。
监察院设立五局及政治宣传科,其中第二局下设审计科,“掌管审计事宜”,“有审核政府一切机关各项收支之权”,并“审核各机关所用簿记方法是否遵守统一方式”。①同年9月30日,国民政府公布了修正后的《国民政府监察院组织法》,监察院的机构随之调整为三局一秘书处一政治宣传科。其第二局下设审计科、财政科,审计科下设五股。②1926年10月4日,国民政府再次修正并公布新的《国民政府监察院组织法》,监察院机构随着再次调整为四科及秘书处,其中,第二科掌握管审计事务,“稽核中央及地方财政收支,统一官方簿记表册”。③南方革命政府历次公布的《国民政府监察院组织法》规定:“监察院受中国国民党之指导、监督与国民政府之命令”,“根据中国国民党中央执行委员会政府改组令第三条,监察国民政府所属各级机关官吏之行动及考核税收与各种用途之状况”。④可见,审计工作在国民政府监察院时期已经成为国民政府党政一体化政治体制的重要组成部分。1925年8月10日,林祖涵、黄昌谷、甘乃光、陈秋霖等四位监察院监察委员发表就职宣言,称:“委员等就职伊始,当秉承总理大公无我之遗规,破除情面,努力为人民除害,同时愿受人民一切痛苦之陈诉,使人民得实行总理所主倡之民权”,“本院除监察官吏非法行动之外,并严厉考核各机关对于公款之用途,稽查奸宄,使舞弊亏空者无所幸脱”,同时“深望人民与政府合作并为本院之后盾,使贪官污吏无所遁逃”。“凡此诸端,所以求政府在今日财政状态之下得符收支适合之原理,并同时使国民经济及一切生产力得自由发展之机会”。⑤监察院和监察委员们革故鼎新的决心由此可见。同时监察院将审计工作与国民革命事业的进行紧紧联系在一起,并号召和发动广大人民积极参与打击贪官污吏的审计工作,这在中国历史上无疑是第一次。可见,审计工作在南方革命政府中的重要性是逐步显现的,其政治地位也是逐步上升的,最终成为国民政府“以党领政”政治体制的重要组成部分。
二、南方革命政府审计工作的法律地位1921年2月,广州市政府根据《广州市暂行条例》制定颁布了《广州市审计处暂行章程》、《广州市审计处暂行执行规程》、《广州市审计处暂行审计规则》、《广州市审计处办事细则》和《广州市审计处各科办事细则》等关于审计工作的章程、规则,这些法规对广州市审计处的审计范围与权限、审计处开展审计活动的原则、程序与方法、对违规行为的处理办法以及审计处机构设置、人员配备、工作程序乃至对审计工作人员的考核办法都作出了明确的规定,广州市审计处的职权主要有“审查广州市行政范围内预决算书及各种收支单据”、“审查市行政委员会订立的有财政关系上的各种契约合同”、“编造市财政审计报告书呈报省长”⑥等等。这些规则、章程使得广州市审计处的内部管理以及对其它单位的审计工作有法可依,保证了广州市审计工作的顺利进行,但是,这也只是地方性法规,其影响的区域范围局限于广州市政府及其所辖部门,影响力较小。
国民政府监察院成立后,在借鉴广州市一系列审计章程、规则的基础上,1925年11月25日,国民政府公布了《审计法》、《审计法施行规则》、《监察院单据证明规则》等。⑦《审计法》规定了审计机关进行审计工作的范围、程序方法、审计机关的职权以及对违反《审计法》行为的惩处办法。监察院审计范围是“除军费以外各种国民政府的收支,包括国民政府总决算、国民政府所属各机关每月之收支计算、特别会计之收支计算、官有物之收支计算、由政府发给赞助费或特别保证的收支计算”。《审计法施行规则》则主要规定了各机关单位编造各种预算、计算、决算送达审计的程序和时间要求。《监察院单据证明规则》则强化了对各机关收支单据的管理。《审计法》、《审计法施行规则》、《监察院单据证明规则》的颁布与实施,使得南方革命政府的审计法规从地方性审计章程发展为民国中央政府性质的《审计法》。南方革命政府的审计工作的法规地位达到一个新的水平。
三、审计工作在南方革命政府中的作用南方革命政府的审计工作领导实施机构不管是在行政系统还是在监察系统,都依据“全面审计原则”进行审计。当时的北洋政府,虽然也标榜“全面审计”,却在相关法规如“民三”审计法中规定种种“免于审计”的例外。南方革命政府的审计机构除了将审计结果上报大元帅府、国民政府外,还在《公报》予以公布。显然,南方革命政府的审计工作表现出更大的彻底性,其主要的审计活动有:
1•对所有政府部门的预算、月度支出计算、年度支出决算进行审计,作出“准予核销”、“不予核销”的审计结论。审计机关审计发现了大量不符合规定的支出,报请大本营、国民政府处理。
2•对离任、卸任官员进行财务审计,重大案件有广州民产保证局卸任局长李纪堂贪污案。1924年,孙大元帅设立广州市民产保证局,“一以维民业,一以裕国帑”,当时政府颁行“手票”50万元,在市面上通用,并要求市民将手票当作现金缴纳民产保证费,除交给广州市民产保证局外,不能交给其他机关征收。民产保证局凡是收到“手票”,必须将“手票”截角注销,汇解到善后会三法团烧毁,以杜流弊。市民用银两0•6元就可以在市面购买手票1元,因而十分愿意购买手票用以缴纳保证金。1925年6月民产保证局被裁撤,审计部门在对局长李纪堂任内支出收入数目进行审计时,发现帐目异常混乱。光“手票”收入就达到约70余万,发行50万却能收入70余万,超过定额20多万。而且市民手中还有存储未兑换的“手票”,加起来远不止70万。“此中暧味,不能不令人大起疑心”。①经过认真审核,李纪堂贪污罪行水落石出。#p#分页标题#e#
3•在大本营军政部成立审计处之前担负着对军事部门的审计工作,重大案件有大本营兵站贪污案。在对大本营兵站进行审计工作中,发现兵站存在大量的财务问题,如不依照预算虚列办公费、大量虚报工作人员名额以冒领薪水、运往前线的军用物资以次充好、以少充多,尤其是卫生材料价格多种多样,“多有浮冒,数量混乱”,发给各军卫生药品,各军“啧有烦言,则昭昭在人耳目”。大元帅府指令审计处“即便遵照彻查呈复,勿稍徇隐”。②审计处经过认真审核,该兵站负责人及其工作人员贪污腐败的事实清楚,呈请大元帅予以惩处。
4•对工商企业的审计,包括广东兵工厂、粤汉铁路、广三铁路、广东省电报局、印花税票印刷所等,重要案件有粤汉铁路集贤合作社行贿、贪污案。监察院多次收到群众的书面举报甚至当面举报,称集贤合作社承办粤路民工事宜,该合作社向粤路路局职员行贿,路局职员照单收受贿赂,证据确凿。监察院随即于1925年8月11日派人前往集贤合作社,将所有簿据搜检回监察院进行审核,认为“集贤合作社行贿有据,罪有应得”,该路局局长、会计处长、材料科长确有舞弊行为,甚至于路局文案、车务处都有贪污舞弊的嫌疑,该路局黑暗腐败之风气业已弥漫四周。“倘若不就全部为彻底之澄清,恐不足以达整肃官常、维持路政之目的”,请求国民政府从严处理。国民政府下令:1•关于官吏应受惩处部分,在审计院未成立以前,暂时由监察院办理;2•关于刑事诉讼部分,应由监察院送司法委员会交待法院办理,监察院为起诉机关。③南方革命政府的审计工作有力地推动了财政整理工作,有力地推动南方革命政府财政统一工作的进行。
审计工作为南方革命政府的经济发展、为国民革命军的北伐创造条件。同时,南方革命政府的审计工作还肩负着推动改进现代会计制度的任务。主要工作有:
1•统一簿记制度。《审计法》明确规定“监察院有权检查各机关的会计章程和簿记,若发现其与《审计法》相抵触时,各机关应该以《审计法》为依据,对会计章程和簿记进行修改”。④严格说,统一簿记方式工作,并不是现代审计工作的必然组成部分,应该是财政工作的范畴。但是,面对混乱的簿记方式严重阻碍审计工作顺利进行的现实,审计机关不得不多次强调、反复要求各机关单位整理、统一簿记方式。 1925年8月12日,监察院致函国民政府秘书处“为谋簿记统一、便利审计起见,急应分别调查所有现用新簿记之各机关应各检一份送院,以资改进;其用旧簿记者亦希从速裁复,以便着手另订新式簿记颁行,以免分歧”。①但有的单位仍然自行其是,不依统一方式进行簿记。直到1926年7月13日,国民政府还在监察院的请求下,下令各单位:“监察院为谋计政之整顿,经订普通官厅簿记方式,尚属可行,仰即由该机关(国民政府秘书处)通行各部委机关照办可也”。②
2•单据、证明的整理工作。严格地说,这属于财政工作范围,但是在审计工作中,审计部门发现有些机关造报的决算内,“间有一二会计人员擅行涂改单据字画,为前定(会计)规则所未及限制者,虽为数尚属无多,然此风一开,殊于会计上关系甚大”,③也不利于审计工作。监察院进一步作出规定:“各机关一切收据或单据,其金额数目无论为散数为总数,必须字画明确,不得有涂改痕迹,如偶因笔误,略加涂改时,应由直接受款者加盖小章于所改字画之上以作证明,方为有效”。“500元以上之收据,若有笔误时,仍应另纸缮写,不得有所涂改”,“会计上数目字应盖以笔划较多之字为代用,如以壹代一贰代二之数,其余类推”。并通令“各军政机关一体遵行”。④
3•确立领款人实名制。在审计工作中,监察院发现各机关职员支领薪俸时往往不在单据上签名、盖章,有的委托他人代领但是没有本人亲笔证明,导致冒领、重领现象较多,审查起来也十分困难。因此,监察院决定,“无论何项机关,凡有职员支领薪俸时须以本人亲在收据上签名加盖小章为必不可缺之手续。其有确因故障不能亲自领取者亦须亲笔出具证明书说明委托代理人领取之理由,该机关造报支出计算时即将此项证明附粘收据上作凭据,如无本人签名盖章又缺乏此种证明,该支出单据概不认为有效”。⑤
四、南方革命政府审计工作的困难与局限南方国民革命政府的审计工作打击和扼阻了在国民革命政府中的贪污腐败现象的滋生和蔓延,为保证国民革命政府的顺利运转、财政的整理作出了很大的贡献,但是,审计工作作为南方革命政府的新生事物,在发展中不可避免地遇到很多困难,其自身也存在着幼稚和局限的一面。除了存在审计人员少、审计工作经费短绌等问题,一度导致审计部门自身运转困难外,审计工作还面临着种种障碍:
1•大多数机关部门不愿意配合审计工作,存在抵触情绪。有的甚至想方设法打“擦边球”,比如说国民政府文官俸给表规定发给职员薪俸,没有明确规定是“毫洋”还是“大洋”计算,因为国库支出以“毫洋”计,自然以“毫洋”为本位,但有的机关单位以为有机可乘,“将薪俸折合成大洋计算”,⑥使得审计部门防不胜防。大本营时期,截止1923年6月,各机关造报送审的除了内政、财政、兵站、建设等部及宪兵司令部外,其余军政、外交等部、会计司、法院暨中央直辖等机关都未送审,就是造报送审者也大多敷衍了事,“或有预算而无决算,或有计算而无预算,或间或断,或程序不符,或手续不合”。⑦监察院成立后,情况并未改观,即使是日常的审计工作如预算、决算等审计工作,大多数机关也采取拖延的办法,拒绝审计。审计部门不得不反复地、用各种方法予以催促。比如,1925年9月9日,国民政府各个机关并没有按照时间要求将收支表册送监察院审计,监察院监察委员会呈请国民政府“饬催前来候审,再通令各机关迅即按照规定办法办理”。⑧再如,1926年3月11日,由于“省政府各厅暨市内各机关多未将支出计算造送”,拖延数月,监察院呈请国民政府“令行所属各机关速将1925年12月以前各月支出计算补造送(监察)院。以后,如非有特别故障,并应按期造报,以凭核销”。⑨然而,迟至1926年5月29日,“已遵照造报完竣者仍不多见”,广州市内原设各级机关如部辖沙田清理处、省政府所属民政、财政、建设、教育、商务各厅及财政厅所属爆烈品专卖处、建设厅所属治河处、电报局、航政局、公路局、各铁路管理局、市政厅及该厅所属财政、教育、工务、卫生各局都设在广州,“为外属各机关所矜式”,但是监察院成立以来这些单位“从未将各月支出计算编造送核”,监察院颇为恼怒地批评他们“殊属疲玩,大非慎重”。监察院只好给各有关单位下“最后通牒”,称:“自经此次通令之后,倘仍不遵照办理,显系有违国家法令。职院当依法检举发交惩吏机关议处,以肃官纪而重计政”。①恼怒中透着许多的无奈。
2•南方革命政府审计工作仅仅停留在“审计”、“弄清事实”阶段,并没有“惩处”的权利,使得审计工作权威性难以建立。按照《审计法》规定“监察院有权依法对审计对象作出准予核销或不予核销的决定,监察院认定相关官员应该负赔偿责任的,其主管长官不得为其减免,赔偿责任重大者,监察院应起诉到惩吏院惩办”。②但是,南方革命政府惩吏院在1926年1月成立,5月份即裁撤,存在时间非常短。对违反审计法律法规的机关、官员的惩处一度出现真空状态。比如,在对卸任大本营会计司长王棠呈送1923年4、5、6、7等月收支计算的审计。
发现该司长“所送之单据粘存簿内,各机关领款之收据,有未经加盖公章者,有未经领款人出具正式印钅监者”,并要求王棠“照签补造”,再交到审计局审查。然而,财务收支帐目不清并且为审计工作所发现的该司长没有受到任何的处理,而是转任广州市财政局长,结果,在对王棠广州市财政局长卸任审计时,又发现其“抵借项”下存在没有缴销借据、也不注明“已还若干尚欠若干”等情况,还发现王棠在会计司长任内向明德银号借款16,000元,财政局已经代为还清,但是明德银号并未交还借据,所借16,000元也下落不明。审计处认为颇“滋疑窦”,③呈报大元帅裁处。对财务上有问题并经过审计部门证实的人,难以给予惩罚处分,无疑削弱了审计的意义。这必然会严重危害国民革命事业,这也表现了中国资产阶级革命的软弱性。虽然监察委员们宣称“委员等受中国国民党之指挥监督与国民政府之命令,责在扶植民权,职司监察,以为官吏之贪墨不去,则人民之痛苦不除。故对于吏治不唯于消极方面严厉监督其行动,更于积极方面以主义、纪律训练其操守,使其遵守党规,忠心职务”,④实际上,这种“主义、纪律训练”收效甚微。“审计却不惩处”,为国民党政权内腐败现象的蔓延提供了方便。“蝼蚁之穴,溃堤千里”,我们可以发现,即使在国民党政权处于革命的上升时期,其覆灭的种子即已播下。 #p#分页标题#e#
