简析审计学会关于审计管理和实务的关联
摘要：2004年9月22日至23日,中国审计学会审计管理研讨会在大连召开。大会研讨交流的论文15篇。审计署、学会领导,学会理事和专家、教授共30多名代表参加了这次研讨会。中国审计学会吕培俭会长,审计署石爱中副审计长,中国审计学会副会长罗进新、张以宽出席研讨会。吕会长在研讨会开幕式讲话指出,审计管理是当今审计工作发展中所面临的一个重要的理论与实践问题。
关键词：审计学会 审计管理 实务
各级审计机关和审计理论界对审计管理的理论和实践问题一直非常重视,在二十年的审计实践中也取得了比较丰富的经验,形成了比较成熟的做法。但总体看,审计管理工作仍不能适应我国审计工作发展的要求。这次研讨会以审计管理为主题,全面深入地研究有关审计管理的一系列理论和实践问题,反映了审计理论界和实务界对审计管理问题的关注,具有重要的现实意义。
他还建议将审计机关的系统管理作为审计管理课题的一个重要内容。罗进新副会长主持了研讨会开幕式。石副审计长在会议开始时发表了讲话,对构筑审计管理体系,开展审计管理研究提出了要求,他指出,一要坚持科学发展观。以人为本是审计管理的核心内容和基础。审计管理环境要与审计环境相适应、相协调,审计管理体系的构建必须有利于全面履行审计监督职责。审计管理必须满足政治、经济与社会的客观需要。二要大胆借鉴管理学的理论与成功经验。三要把握审计管理体系的整体性和系统性。四要与客观需求相适应,构造与现行审计相适应的审计管理模式。五要坚持审计管理的信息化方向。六要坚持理论与实际结合,原则与实务并重。最后,他要求审计管理研究要有所突破,要对研究成果进行融合,要将理论研究与审计管理实践结合起来。这次研讨会在热烈的学术氛围中,与会代表各抒己见,紧紧围绕审计管理相关问题,进行了广泛深入的研讨。
研讨会邀请张以宽、王悦、白日玲、朱小平、张龙平、王秀明、崔振龙、胡大华等八位领导和专家对大会交流的论文进行了点评。点评的同志言辞恳切,提出了很多有深度、有高度、具有现实指导性和前瞻性的意见,与会同志深受启发。研讨会肯定了中国审计学会中标课题四个课题组所取得的研究成果,建议课题研究再深入一步,力争在理论上有新的突破,对现实的审计管理具有更强的针对性和指导性。本次研讨会研讨内容广泛,涉及审计管理一般理论、审计项目质量管理、审计资源管理、审计组织与计划管理等诸多方面,与会同志就如何加强审计管理提出了很多具体的意见和建议。这些理论观点和意见,对于贯彻落实《审计署2003至2007年审计工作发展规划》,推进我国审计工作的发展,有着积极的意义。参加这次研讨会的代表有来自理论界的学者和教授,有来自审计实务界的领导和专家,研讨会呈现出理论与实务密切结合,现实指导性与前瞻性相结合的特点。这次会议开得是成功的,取得了预期的效果。这次研讨会得到了辽宁省审计厅、大连市审计局、大连市审计学会的大力支持,审计署审计科研所给予了积极协助。
一、关于审计管理一般理论李金华审计长在2003年全国审计理论研讨会上指出,审计管理水平低是影响我国审计工作发展的一个重要因素,也是我国审计与国际现代审计的主要差距所在。参加这次研讨会的同志一致认为,推进审计工作的现代化,必须努力探索科学的审计管理机制,提高审计管理水平。因此,加强审计管理理论研究,努力解决审计管理中的现实问题,是一项十分迫切的任务。中国审计学会副会长张以宽教授提出了关于建立现代审计管理体系的几个问题。他认为,应当根据管理创新、人本管理等现代管理思想,创立现代审计管理理论,适应现代审计事业发展的需要。现代审计管理体系包括理论和实践两个方面,内容很多,研究任务很重;“以人为本”、“科学发展观”已经深入人心,在审计工作中如何体现,应当引起广泛重视;建立审计文化,振奋审计精神,对审计事业发展十分重要;加强审计科研管理,使之成为各级审计机关领导的参谋;现代审计机关是一个有机的体系,不仅要把审计看作一个整体,还要把各级审计机关看成一个整体系统,才能有效地实现审计总体目标;电子信息化、网络化虽有一定发展,但很不平衡,应当加速培训干部;为保证审计人员的整体素质,上级审计机关应对下级审计机关组织人员数量及素质有一定的发言权。
对于我国的审计管理现状,辽宁省审计厅王悦厅长认为,与改革开放新形势对审计工作的要求相比,与国际上审计和审计管理理论与实务发展的趋势相比,与我国国家审计实践的需要相比,还存在差距和不足,一是审计管理观念比较落后,二是现有体制影响审计独立性,三是审计计划管理比较粗放,四是审计机关内部组织结构较为僵化,五是审计质量和风险控制还不到位,六是审计管理类型、方法和技术手段还不够先进。为此,她重点阐述了审计管理创新的问题。她认为,创新已经成为现代管理科学的核心,审计管理必须与时俱进;我国国家审计具有一定的特殊性,必须采取与之相适应的管理模式;我国社会经济发展对审计提出了更高要求,适应这一要求,必须加强和改进审计管理;在审计工作内涵、范围以及方式方法、技术手段不断发展变化的形势下,必须推进审计管理创新。审计管理创新必须跟上并指导审计实践的发展,无论是新思路的提出,新方法的施行,还是新制度的出台,都应该符合先进性、针对性、可操作性、实效性、持续性等基本要求。她提出,开展审计管理创新应从推动管理理念创新,完善现行领导体制,整合审计资源,深化审计工作流程管理,推行全面质量管理和风险控制,推进信息化管理,创建学习型组织,构建先进的审计文化等方面入手。中国人民大学耿建新教授、肖振东博士从我国政府审计管理的外部环境推动和内在发展需求的背景出发,分析了改进和完善政府审计管理的必要性和紧迫性,揭示了当前我国政府审计管理的现状。
结合管理学的基本内涵,他们认为政府审计管理的目标,主要表现在整合资源,提高审计资源的利用效率;提升审计成果质量,增强审计效果;推动审计工作的规范化,增强政府审计的权威性;提高工作满意度,激发审计人员的创造性和积极性等方面。他们通过研究,提出了改进和完善审计管理的对策,一是改进审计计划编制方式,提高审计计划的科学性;二是健全政府审计准则体系,规范审计活动,保证审计工作效果;三是切实加强审计质量控制,防范审计风险;四是拓宽审计信息流动渠道,提高审计信息发挥作用的层次;五是改进审计项目组织的方式,发挥审计组的整体效能。天津财经大学于玉林教授对审计管理体系进行了探讨。他认为,审计管理是审计组织和审计人员,为达到审计目标,采用计划、组织、协调和控制的审计方法,作用于审计活动的过程。审计管理既具有行政管理的性质,同时也具有公共管理的性质。
审计管理的目标是提高审计社会效果。审计管理的基本职能是计划职能、组织职能、协调职能和控制职能。按照审计管理的内容,依据全面性、重要性、相关性和可控性的要求,应建立审计管理体系。他提出建立《审计管理学》,系统研究审计管理理论,据以指导审计工作。同时,他提出了《审计管理学》的对象和框架。南京审计学院课题组齐兴利教授和和秀星副教授从组织行为学的视角,提出了以人为本超越管理困境的思路。
在论述创新管理模式的传递信号基础上,她们认为,与发达国家相比,我国的审计管理水平低下,管理基础薄弱、管理手段落后。表现为:一是审计机关的审计项目多元化,实施项目管理难度大;二是审计力量不足与审计任务繁重之间的矛盾突出,由此带来多方面负面影响;三是目前审计机关审计成果的利用效率不高;四是由于审计手段与技术方法落后,存在着巨大的审计风险隐患;五是审计人员执行程序时行为失当,造成了管理严重失控。她们提出当务之急要全力构建全方位、交叉式、立体化、信息化、科学的、长效的审计综合管理模式,包括集成化、人本化、智能化。甘肃省审计学会课题组乔平等鲜明地提出,要将人本化思想移植于审计管理之中,他们认为,加强审计管理,首先应从审计人员素质抓起,不断培养和提高审计人员的职业价值观和审计责任感,使人本化思想贯穿于审计管理工作的始末,应构建人本化审计管理体制。他们认为,以人为本的管理理念源于西方社会,并已得到实践的检验和人们的接受。要使审计管理更具人性化,包括审计管理目标的人本化、审计管理对象的人格化、审计管理方式的人性化、审计管理理念的人文化。在此基础上,他们提出要构建以人为本的审计计划管理体制,构建标准化审计质量管理体制,构建激励与约束机制相结合的审计人事管理体制,构建安全便捷的审计信息管理体制。
二、关于审计项目质量管理
当前,审计工作进入了新的发展期。我国政治、经济和社会的发展客观上对审计工作提出了新的更高的要求。与会同志认为,审计署制定颁布的《审计项目质量控制暂行办法(试行)》,对加强审计质量管理具有十分重要的作用。加强审计项目质量管理已经成为审计管理的重要内容,是审计机关当前的一项重要工作,是审计业务管理的核心。天津市审计局课题组项文卫等同志认为,审计项目具有计划性、期限性、程序性、强制性、多样性、风险性、参与人员的团体性等特点。审计项目质量的特点则包括全过程性、环境性、内在性、可比性、人为性和可控性。他们认为审计项目质量管理和控制应该从项目计划的控制、审计组人员的控制、审计程序的控制、审计技术方法的控制、审计项目质量控制环境的控制等方面入手。从审计项目实施过程来看,审计现场管理是审计项目质量管理的核心部分。#p#分页标题#e#
审计署南京特派办理论研究组董化礼特派员等在分析了现场审计管理的主体、客体、目标和环境的基础上,结合当前客观环境的特点和需要,将科学化的审计现场管理的基本内涵界定为管理理念、手段、技术、方法等的科学化,即运用科学的发展观来指导审计现场管理,将审计现场管理的创新建立在规范操作审计之上;运用现代审计技术和方法来规范审计现场管理,健全质量控制体系,促进提高现场审计工作的质量和水平;运用现代科技方法和手段来实现审计现场全过程控制,优化资源配置,促进提高现场审计工作的效果和效率。他们认为,审计现场管理应遵循的基本原则包括系统原则、人本原则、责任原则、效益原则、创新原则。审计现场的计划决策管理包括对审计重点的管理,对审计技术方法的管理。审计现场的过程控制管理包括对审计实施方案执行及调整的管理,对审计证据的管理,对审计工作底稿和审计日记的管理。就审计现场的人力资源管理来言,主要有激励和制约两项措施,合理的授权是一种有效激励,明确的职责又是一种有效的制约措施。他们对此提出了具体的设想与建议。他们还认为,运用计算机管理审计项目现场是审计发展的客观需要,提出了基于信息化的审计现场管理观点,进一步明确了审计项目现场计算机管理的总体思路、工作目标、系统架构等内容。南京特派办课题组的研究将审计理论与实务结合起来,对指导审计管理实务具有较为重要的意义。安徽省审计厅桂建平厅长认为,审计项目管理是审计机关为实行审计工作目标,通过计划的编制、执行和检查来组织、指导审计实践的活动。
在审计力量有限、审计对象众多的背景下,必须坚持“全面审计、突出重点”方针,统筹协调审计项目,要正确处理全局与重点的关系,正确处理中长期目标与年度计划的关系;正确处理宏观与微观的关系;正确处理数量与质量的关系。他们认为,审计质量包括审计项目质量和审计成果质量,审计项目质量是审计质量的基础,审计成果质量是审计质量的核心。审计项目质量由审计计划、审计准备、审计方案、审计实施、审计报告、审计决定、结论落实等一系列环节的工作效果构成。如果我们在对这些环节的把握上出现偏差,就会产生审计风险,进而影响审计项目质量。因此,提高审计质量,首先是要树立风险意识,以审计责任追究为核心,建立和完善以审计复核、审计考核和审计责任追究为主体的审计质量控制体系,对审计方案、审计证据、审计底稿、审计报告等实施全过程质量控制。
实行审计质量全过程控制,应注意把好审计项目计划关、把好依法审计关、把好报告关、把好审计结果的跟踪落实关。浙江省审计学会谢力群厅长、辛金国教授在分析环境审计项目质量时认为,环境审计管理中存在许多问题,首先是环境审计的随意性。对环境审计质量没有统一要求,完全凭环境审计人员的主观随意性,甚至凭环境审计人员的兴趣,根本无法保证环境审计质量。其次是环境审计质量检查不完善,对于环境审计质量的检查没有形成制度。他们提出,要拓宽环境审计项目的范围,开展环境政策法规审计、环境绩效审计、环保投资项目和建设项目环境影响审计;要强化环境审计人员管理,加强环境审计人员培训,实行环境审计人员资格认定制度;要制定环境审计准则,加强环境审计作业管理,规范环境审计程序与专业技术方法;要建立多方位的环境审计质量管理体系,提高环境审计质量管理水平。黑龙江省审计学会课题组李希龙厅长、伞宏晶副厅长等,就如何建立和完善审计质量控制体系进行了探讨,并重点讨论了审计质量控制体系的几个主要控制环节,即审计方案的质量控制、审计证据的质量控制、审计日记和审计工作底稿的质量控制、审计报告的质量控制。同时,他们还论述了审计项目质量责任问题,包括责任的范围、主体、内容和划分,以及建立审计质量控制机制。湖南省审计科研培训所课题组,阐述了全面质量管理在政府审计质量管理中的应用,提出政府审计的全面质量管理是审计质量的全过程管理,是由高层管理领导的全面质量管理活动,是全员管理,是一个持续改进的过程。
三、关于审计资源管理审计署在五年规划中,提出要实行科学的审计管理,整合审计资源,促进提高审计工作层次和水平。合理整合审计资源,首要的是培育和开发好审计人力资源。只有把人力资源整合好,把人这个最活跃的因素调动好,我们的审计事业才能充满生机和活力。这是这次研讨会上大家的基本共识。关于整合审计资源,王悦厅长建议,在条件允许的情况下,对某些审计项目,可以考虑在更大的范围内实行资源整合、信息共享、成果共用,如在审计署特派办和所在地方审计机关之间,在地方上下级审计机关之间进行有效整合。
同时,也可以借助社会审计组织的力量完成一些重大审计事项。还可以利用社会审计和内部审计的信息与成果。对涉及计算机、建筑、农业、环保等领域专门知识的项目,也可以借用其他单位的专业人员参加审计。如果必要,还可以借鉴政府雇员制的办法,长期聘用一些急需的专业技术人才。此外,也应该探索对审计机关内部组织机构作适当变革,比如,对一项重大审计项目,抽调不同业务部门人员组成审计项目小组,以实现人力资源的最佳组合,最大限度地发挥审计机关的整体优势。大连市审计局课题组白日玲局长在关于审计管理科学化的研究中,也论及审计人力资源的科学管理问题。她认为,审计人员是审计的主体,也是审计管理的主要对象。在审计资源中,审计人力资源是最重要、最宝贵的资源。
近年来,审计人员力量不足是各级审计机关普遍面临的问题,出路就在于加强审计人力资源的科学管理,这也是审计管理的关键环节。人力资源的科学管理,就是通过科学的管理方法、制度和措施,实现审计项目与审计人员的最佳结合,最大限度地发挥审计组织的整体功效,从而提高审计效率。实现审计人力资源的科学管理,应坚持三项原则,一是优化“人力素质”,培养“一专多能”的复合型人才;二是优化“人力组合”,实现人力资源的合理配置;三是优化“人力效能”,实现内外优势互补。为解决审计任务和审计资源之间的矛盾,湖北省审计学会高林厅长、张龙平教授提出了他们的解决对策。一是规范审计立项,避免重复审计;二是借鉴社会审计经验,建立审计项目组运行机制。在整合内部资源的同时,应该拓宽思路寻求外部力量的支持,缓解内部力量不足。除重点特殊项目必须直接审计外,部分项目可以尝试采取对外招投标形式,组织社会中介机构参与审计。审计机关对参与组织审计的中介机构进行事前、事中、事后的“三段式”管理。
事前管理包括根据审计项目规模大小,对中介机构审计验证资质提出要求、在主要媒体上发布审计项目公告和招标公告、通过招投标确定实施审计的中介机构。审计机关必须事先制定具体的招投标管理办法,以保证高水平中介机构的介入。事中管理主要是对中介机构实施审计过程进行的质量监控。包括派驻联络员负责交接资料、督查进度、相互联系等具体事务,组织力量对审计项目进行抽审,最后审计机关对审计业务全面复核。事后管理包括审计机关对中介机构的审计结果进行考评。关于审计现场资源管理,南京特派办理论研究组分析了目前环境下审计现场人力资源管理的现状及困境:现场审计组组成人员的不确定性使审计组内部难以建立长效机制,审计对象的不固定性和分散性使审计组难以建立通用、有效的技术标准,奖惩制度的标准难以确定、约束性低,审计组不能对其成员实施奖惩活动,这些都给审计现场的人力资源管理工作带来了一定的困难。合理的职位设计和明确相应权限是解决这些问题的途径。他们明确提出了审计组组长、审计组主审、一般审计人员的具体权限范围,对编制审计实施方案过程、现场审计取证过程、审计日记和审计工作底稿、审计报告初稿编制过程中的责任控制进行了详细的阐述。
四、关于审计组织与计划管理关于审计组织与计划管理,审计署五年规划中特别提出:“改进审计计划管理,明确年度审计工作总体目标和各项目审计目标,突出审计重点,增强计划的科学性。”参加研讨会的同志一致认为,审计机关根据不同时期的工作重点,注意合理安排和使用审计力量,做到任务分布、力量组织、时间进度等科学有效,才能保证审计工作质量,推动审计工作发展。中国人民大学商学院会计系朱小平教授与叶友博士对审计管理中的计划制定与评价进行了规范的理论研究,原则与实务并重,对于完善审计计划管理具有指导性意义。他们提出建立国家审计计划系统。在分析审计计划的内涵与外延基础上,他们从不同的角度将审计计划分为战略计划与战术计划,短期计划、中期计划与长期计划,具体性计划与指导性计划。长期战略计划的主要内容包括审计机关的组织理念、职责使命、远景目标和战略方案。在中期进展计划方面,他们认为,仅仅编制年度计划,着眼于短期内的项目安排,还不能满足审计工作长远发展的需要。要逐步着手编制以2至3年为期的滚动式的中期进展计划,中期进展计划连接了长期战略计划和短期战术计划,起着承上启下的作用,一方面具体化了长期战略计划,使之往可操作性迈进一步;另一方面指导和规定着短期战术计划,使之中规中矩,调整协调日常的项目安排。#p#分页标题#e#
编制中期进展计划有利于搞好各年度计划的衔接,保持审计监督对重点问题的持续关注,促进一定时期审计工作总目标的实现。采用滚动计划法编制国家审计计划,不仅能克服计划的盲目性、随意性和临时性的缺陷,而且可以有效地解决审计资源与审计任务量间的不配比问题。编制滚动审计计划的基本思路是,对所有审计对象,按照一定的标准进行分类排队,分别确定各审计对象的审计频率,在此基础上,由审计机构最高决策部门制定出滚动式的期间计划,并依据滚动计划来编制短期计划。短期战术计划的主要内容包括:年度项目计划、审计工作方案和审计实施方案。在分析我国审计机关工作成果的评价指标、美国审计的绩效衡量指标基础上,他们提出了与目前我国国家审计成果指标体系相衔接的“成本效益比”综合指标。大连市审计局课题组认为,审计计划是审计机关实现审计工作目标的主要依据,科学合理的审计计划则是规范有序开展审计工作的基本保证。审计计划的制定是否具有科学性,不仅关系一个单位审计任务的能否顺利全面完成,也直接影响审计项目的实施与审计质量的高低。因此,提高审计计划管理水平,是实现审计管理科学化的首要环节。
实施审计计划的科学管理,必须遵循“全面审计,突出重点”的原则,强化项目论证,围绕中心任务,区分轻重缓急,加强统筹安排,增强审计计划管理的针对性、可行性和操作性,做到“三个突出”:在审计目标的确定上,要突出计划管理前瞻性和主动性;在审计内容的安排上,要突出计划管理的针对性和目的性;在审计计划的实施上,要突出计划管理的权威性和严肃性,确保计划与效果的统一。湖北省审计学会课题组重点对审计项目计划管理进行了研究。他们讨论了审计项目计划管理的概念、依据、目标、原则及内容,阐述了长期审计项目计划和年度审计项目计划编制的原则、内容、程序和方法。关于年度审计项目计划,他们认为,其编制原则包括围绕中心、突出重点原则,统筹兼顾、量力而行原则,有效整合审计资源、提高工作效率原则,节约审计成本、提升审计成果质量和水平原则;其主要内容包括年度审计工作总体目标、审计项目立项依据及审计目标、审计实施时间及审计的组织方式、方法;其编制程序分别是,提出计划编制思路和要点,项目可行性研究,提出立项申请,项目评估,编制计划草案,征求意见,下达正式计划。他们认为,当前制约审计项目计划编制科学化的因素是基础薄弱和手段滞后,为此,审计机关要建立审计对象和审计项目数据库,逐步建立科学的计划编制手段。在上述研究基础上,他们提出要搞好项目审计成本预测,确定成本控制目标;要围绕目标成本,科学组织实施审计;要实行全过程动态控制,及时跟踪检查成本目标的执行。最后,他们还对审计项目计划执行情况评价进行了研究,认为审计项目计划执行情况的评价原则包括宏观与微观统一的原则、原则性与灵活性统一的原则、定性与定量分析结合的原则、经济效益与社会效益一致的原则。他们提出,审计项目计划执行情况的评价内容包括:审计项目目标定位合理性、准确性的评价,审计项目执行管理措施的评价,审计项目质量控制措施评价,审计项目执行程序评价,审计技术方法运用的评价,审计效果的评价。审计项目计划执行情况的评价方法,应包括事前、事中、事后评价相结合,上下结合,抽样评价与全面评价相结合等三种。同时,他们认为,各级审计机关对审计项目计划的编制和执行情况进行检查和考核,是审计项目计划管理的重要组成部分。
检查和考核的主要内容包括:计划编报及计划执行情况报告的及时性、完整性;计划安排的科学性、合理性;计划完成的质量和效果等。本次研讨会还有很多好的观点、意见和建议,从另外一些角度深入讨论审计管理的相关问题。在短短的一篇综述里,很难全面概括研讨会上的所有观点。总的看,所有这些讨论涉及到了审计管理活动的方方面面,提出了富有创见的思路,为贯彻五年规划,加强审计管理,提高审计工作质量与水平提供了理论支持。与会同志表示要从理论与实践相结合的角度,深入研究审计管理的重要问题,为审计事业的发展做出新的贡献。研讨会结束时,罗进新副会长作了总结讲话。他指出,这次会议很有特色,学会第一次以审计管理为课题进行研讨,第一次对宣读论文进行点评。他强调,在深入研究过程中,有些重点问题应该特别关注,一是对审计管理特征的研究;二是对审计管理目标的研究;三是对审计管理环境的研究;四是改进审计管理的对策研究。针对这些问题,他还一一阐述了自己的观点和意见。
