浅谈政府审计信息公开的理论的基础研究和实施策略
【摘 要】 审计署发布并实施《审计结果公告试行办法》，拉开了我国政府审计信息公开制度建设的帷幕。理论研究的任务不仅要回答是什么，更重要的是要回答为什么。为什么要公开政府审计信息，也即政府审计信息公开的理论基础何在？这是本文所要研究的主要内容。本文从公共受托责任理论、新公共管理论、公共选择理论、信息不对称理论和信号传递理论等方面对政府审计信息公开的理论基础进行了初步分析，以期为审计信息公开理论研究提供参考。
【关键词】 政府审计 审计信息公开 理论基础
审计署发布并实施《审计结果公告试行办法》，是政府审计机关根据民主政治体制改革的要求，实现政府审计公开、透明、公平的重大举措，顺应了信息社会发展的需要，推动了我国政府审计信息公开制度建设的进程。审计信息公开以后，审计工作日益得到社会各界的关注，审计的地位、审计形象在公众心目中也得到提升，这也充分说明了政府审计信息公开的必要性。理论研究的任务不仅要回答是什么，更重要的是要回答为什么。为什么要公开政府审计信息，也即政府审计信息公开的理论基础何在？这是审理理论研究者必须回答的问题。笔者试着对这一问题做一些初步的分析，借以抛砖引玉。
一、公共受托责任理论
什么是公共受托责任？在《科氏会计辞典》中，库珀教授(w.w.cooper)和伊尻雄治教授(Yuji Ijiri)将受托责任定义为：“雇员、代理人或其他人定期报告其行动或行动上的失败，以继续行使委任权力的责任”。加拿大审计长公署认为“受托责任”指对授予的某项职责履行义务做出回答。而美国审计署则认为，“受托责任”是指受托管理并有权使用公共资源的政府和机构向公众说明他们全部活动情况的义务。简而言之，受托责任实质上就是一种普遍的经济关系，其源于财产权，财产权的核心内容是所有权，所有权的有四项基本权能：占有、使用、收益、处分，这些权能都可以与所有权分离。在受托责任关系中，所有权人（即委托人）将资财的经营管理权（使用权）授予受托人，受托人接受托付后即应承担所托付的责任，这种责任就是受托责任。在受托责任关系中，一般涉及两方当事人，一方是委托人（principal或the accountee），另一方是受托人（the accouter）或代理人（agent）。委托代理关系建立以后，作为受托人，就要严格按照委托人的意志完成委托人的托付义务，并向委托人报告受托任务的完成情况，经委托人同意后，受托责任才能解除。
政府审计的产生正是源于委托受托关系的存在。一般来说，可以将公共权力的机构性关系划分为两个层次的委托——代理关系。第一个层次为全国人民与政府之间的委托——代理关系。在这个责任链条中，人民选举自己的代表组成各级国家机关，并将行使管理公共事务的权利委托给政府机关，这样人民就形成了所谓初始的委托人，政府就是所谓的初始代理人，显然，对于作为初始委托人的公众来说，其社会行为能力相比之下显得有些弱化，再加上信息的不确定性和不对称性，最终导致社会公众难以对代理人实施有效的监督，从而使代理人的行为方向有可能偏离委托人的愿望，导致公共责任的缺失；相对于第一层次的委托受托关系来讲，第二个层次是政府与具体行政职能部门之间的委托代理关系。在该责任链条中，人民政府是委托人，各级政府职能部门及其工作人员则形成了受托人。在提供公共物品和公共服务的种类数量和质量方面，这些政府机构和工作人员无疑会拥有更多的知识和信息优势，尤其在政府运作缺乏透明度和监督机制不健全的情况下，信息不对称性问题更加突出，导致大量的逆向选择和道德风险。为了减少公共部门的代理问题，必须采取一定的措施。这其中就包括政府信息公开。通过建立健全政府信息公开制度，消除存在于委托方和代理方之间存在的信息不对称难题，可以有效遏制代理人的逆向选择和道德风险。而为了确保政府公开的信息的有效性，政府则委托政府审计部门对政府所公开的信息进行审计，则政府所公开的信息其有效性将大大增强，这就又形成了第二层次委托受托关系中的更深层次的受托责任。
二、新公共管理理论
什么是新公共管理理论（New Public Management）？理论界与实务界并没有达成一致的共识，还没有统一明确的概念。“它既指一种试图取代传统公共行政学的政府治理理论，又指一种不同于传统官僚制的新公共行政模式，还指一种在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。”新公共管理理论作为一种新的政府治理理论与模式，于20世纪80年代在美国、英国、澳大利亚、新西兰等西方国家发展起来，近年来对发展中国家的行政改革也产生了深刻影响。新公共管理理论主张将政府治理与市场机制相结合，借助当前先进的信息网络技术，在继承西方管理主义思想的基础上，融合了现代经济学的某些理念和方法论，把私人企业的许多管理模式引入公共管理部门，在理论上以一系列新的策略和主张取代传统公共行政基本律条，在实务上通过组织再造与管理再造来增强政府的活力，从而提升公共服务的品质，实现政府治理的经济、效率和效能（即绩效审计中常常提到的“3E”）。
新公共管理理论提倡将私人部门成功的管理、创新的示范引入到政府管理的日常活动中，倡导服务意识，以公众为客户、以满足公众的需要为宗旨，采用多层级的分权管理模式，使政府在制定政策的同时，将部分管理职能分离，以实现政府治理的结构性、整体性转换。根据新公共管理理论，尤其是其倡导的服务意识，我们可以看出构建公共服务型政府将成为时代和广大民众的共同愿望。可以说，新的服务型政府应成为也必将成为透明政府、诚信政府、绩效政府和法治政府。要做到透明、诚信，政府就必须有独立的部门来评价自己，获得公众的肯定。而公众则通过独立的部门来考核评价政府的绩效，以了解政府是否高效、负责任地运行。政府审计及其信息公开正是基于新公共管理的政治需求而产生的，向社会公众公布审计部门自身及审计工作中获得的相关信息，是满足社会公众了解政府运行和管理状况的需求，建立透明、公开、诚信政府的基本要求。
三、公共选择理论
关于公共选择理论（Public Choice Theory），丹•谬勒的界定是：“我们可以把公共选择定义为是对非市场决策的经济学研究，或者简单地定义为是把经济学运用于政治科学的分析。就研究对象而言，公共选择无异于政治科学:国家理论，投票规则，选民行为，党派，官僚体制等等。”简单的说，公共选择理论认为政府行为是一种公共选择，即通过集体行动和政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量。在分析政府选择行为时，采用新自由主义经济哲学分析方法，从个人主义出发，假定每一个政治市场的参与人都是“经济人”，行政官员及由行政官员组成的政府都有自身的特殊利益，在进行公共选择时都会按照成本——效益原则追求自身利益的最大化，政府行为并非永远代表公共利益。公共选择理论一反传统经济学把政府看作是专门为社会谋求福利而没有自身利益的组织，其参与主体都是全心全意为民众无私奉献的“圣人”的观点，把政府行为纳入“经济人”分析框架，假定政府及政府行为参与人都是“经济人”，都会追求个人利益的最大化。依据该假设，可以认为政府及其有关人员作为政治活动中的行为主体同样受个人利益的支配，必然追求个人效用的最大化，而非总是代表公共利益。为了防止政府及其有关人员利用其权力和其他手段谋求个人利益而损害公共的利益，设计和制定出种种制度对其行为进行约束，以维护公众的利益是非常必要的。可见对政府及其行为的约束并不是政治家自觉地对自我行为的规制，而是为了实现公共选择的有效性强加的外部约束。公众为了保护自己的利益，一定会要求及时获悉有关政府及其工作人员的行为倾向，而对政府及其工作人员行为倾向的了解就必须借助于信息公开，要求政府尽量多地公开有关政府信息的内容，充分满足公众知情权。但公众又不了解或不甚了解政府及其有关人员公开的信息，国家审计机关的审计行为及公开的审计信息可以为公众提供鉴别的依据，可以提高该公开的信息的可信性。
四、信息不对称理论
信息不对称理论（肯尼斯•约瑟夫•阿罗1963年）是指“参与市场经济活动的人员对有关信息的了解是有差异的；那些掌握信息比较充分的人员往往处于有利地位，而缺乏信息的人员则处于不利地位”。在该商品市场中，买卖双方掌握的信息存在严重的不对称问题，一般情况下，销售者比购买者更了解关于产品的各种相关信息。这样，掌握更多信息的一方处于优势地位，他可以将知悉的可靠信息向处于劣势的一方传递，从而在市场中获取超额收益；买卖双方中处于劣势地位的一方也会努力从另一方获取有用的信息；由此可见，市场信号传递可以在某种程度上解决信息不对称的问题。如果将信息不对称理论应用到政府信息公开，可知政府作为信息提供者与社会公众即信息需求者之间，由于信息掌握程度的差异，必然出现信息不对称问题。政府为了解决该问题，证明其受托责任的有效履行和解脱其受托责任，必须公开其有关信息，而社会公众获取政府及其有关人员公开的信息后也必然有证实信息质量的需求，满足这一需求的最好方式就是审计。审计的本质是提高信息的可信性，它能够保证信息传递有效，并使审计后的信息质量得到鉴证。政府信息作为一种具有公共产品性质的商品，政府公开信息的目的不是为了获取经济利益，而是为了消除社会公众对政府行为的误解，提高社会效益，并减少信息不对称带来的一些问题。就像在产品市场中，当高质量产品的生产者传达了信息，并以较高价格出售以后，其余的生产者也会提高产品质量并有效传递信息，以避免价格下跌，从而淘汰了低劣质产品生产，使市场趋于稳定。如果公共信息质量也是低劣的，市场的资源配置可能就会无效，就会出现很多社会、经济、政治等问题，于是各方都产生了提高信息质量及其可靠性的要求，以促进有效决策，实现社会资源的有效配置。政府信息公开机制就是这样一种制度安排，所以必须进行政府审计信息公开的研究。#p#分页标题#e#
五、信息传播理论
根据申农和韦弗建立的信息论传播模式（或称为通讯系统模型），信息传播呈现为直线型的单向过程。但是在复杂的信息传播过程中，由于信息反馈系统的作用，实际上，信息传播过程成为了一个内在的循环模式。该模式可被简单描述为从信源(即提供信息方)通过信道(从发射到接收)到信宿(即信息接受方)，又通过信息反馈系统回到信源的过程。政府信息传播模式涉及到政府组织，传媒组织和社会公众，信息传播的过程也是这些参与方相互作用、相互影响的过程。政府组织在国家利益和公众利益之间权衡的结果决定了信息公开的原则、范围、程序以及形式等外在制度约束，这些规则对信息公开起了决定性作用，会直接影响到传媒组织和公众两方，而传媒组织作为中介环节，其传递信息的方式，方法以及信息传递的广度和深度又决定了公众对审计信息接受的效率和效果，最后公众对信息的反馈质量又直接影响了政府的决策，由此就形成了一个双向沟通的循环机制。这些参与方相互作用的方式除了受到上述直接的准则制度的约束之外，还需要有相关法律的有力支撑，同时也可能会受到非正式约束和某些潜规则的间接影响。其中非正式约束是一种内在制度，包括价值观念、伦理道德规范、风俗习惯等。
综上所述，公共受托责任理论、新公共管理论、公共选择理论、信息不对称理论、信息传播理论，从不同侧面、不同角度阐释了政府审计信息公开的必要性，都蕴含着政府审计信息公开的理论基础。
[参考文献]
[1]W.W.Cooper,Yuji Ijiri:Kohler’s Dictionary for Accountants(6thEdition)(Prentice-Hall,Inc 1983)
[2]王定云，王世雄著.西方国家新公共管理理论综述与实务分析[M].上海三联书店.2008年版.P43
