审计风险的成因及其对策
摘要：在社会主义市场经济深入发展的过程中,审计机关面临的执法环境发生了很大变化,如何防范审计风险就成为各级审计机关和审计人员面临的重要课题。本文仅就审计风险的表现形式、产生的原因以及如何规避审计风险等问题进行探讨。
[关键词]审计风险,审计承诺制度,规避风险
一、审计风险的表现形式及其成因
审计风险一般是指,审计机关没有或不能有效履行审计监督的职责,发表不恰当的审计意见和结论,做出不恰当的审计决定,给被审计单位和利用审计成果者带来损失而追究审计责任的可能性。其存在具有一定的客观性、普遍性和潜在性,相伴审计过程的每一环节都有可能发生,表现形式主要有:
1.越权执法可能引起的审计风险。
审计机关的审计评价和处理、处罚,必须依据法律、法规和国家其他有关财政收支、财务收支的规定。但在实际工作中仍程度不同地存在着不规范的行为,潜在着审计风险。一是越权审计。主要表现是未经法定授权便对本级审计机关管辖以外的审计对象实施审计;未经周密调查便对国有股不占控股地位或控制力的股份制企业以及不属于审计对象的单位进行审计;实施审计中没有履行法定程序便延伸到不属于本级审计范围的单位进行审计。二是越权处罚。主要是对审计查出应建议有权处罚的主管机关处理处罚的违纪行为,自行处理处罚;审计机关制止被审计单位违纪行为时,将合法的款项也同时暂停拨付使用,而给被审计单位造成损失;对已超过追溯期的违反国家规定的财政收支、财务收支行为进行处罚。
2.违反法定程序,可能引起的审计风险。
审计程序是审计监督过程中,审计机关和被审计单位应遵守的操作规程,具体包括操作的形式、顺序、期限。对被审计对象做出处理处罚时应履行法定的告知程序等。审计机关在实施审计过程中任何程序的遗漏和颠倒,法定时限的超越都属执法程序不当,都有可能引起审计风险。一是不遵守法定时限,造成的时限风险。主要表现是没有按照规定的时限和顺序送达审计通知书、审计报告、审计意见书、审计决定;没有在规定的时限内提出审计报告、审计意见书、审计决定;没有在规定的时间内将复议申请书副本发送被申请人和做出复议决定。二是没有依法履行告知程序。主要表现是对当事人的处罚,达到法定告知限额时,没有在处罚前履行告知听证程序;对当事人的审计处理处罚和采取强制措施没有依法履行告知申请复议的程序。
3.审计查处不到位可能引起的审计风险。
审计机关首要的责任是揭露,审计一个单位对应揭示的重大问题揭露不出来,潜在的危机就形成了巨大的风险。一是揭露问题不到位。主要表现是制订审计方案时重要审计事项遗漏,审计过程中又未及时办理追加手续;审计中疏漏重大违纪线索,揭露问题不到位;审计方法不当,抽样比例不科学,造成揭露问题事实不清楚、不准确、不全面。二是审计评价不当。主要表现是没有可靠的依据,便做出肯定或否定的评价;超出审计范围做出审计评价;有过头语言评价或做出推论性结论;习惯用定性的语言评价,揭示问题缺少事实和数据。三是审计定性处理不当。主要表现是揭露问题的事实与定性结论不吻合;依据的法规不当,定性不准,处理失衡;对被审计单位提供的资料,未经规定程序复核,而导致定性处理不当;审计人员利用职权有意隐瞒、掩盖事实真相,造成处理不当;审计人员违反《审计法》的规定,泄露国家秘密或商业秘密,引起审计风险。
4.不作为,可能引起的审计风险。
审计机关作为综合性经济监督部门,涉及到的方位比较广泛,必须依法履行审计职能,否则,不作为也会引起审计风险。一是应建议有关主管部门处理的违纪问题以及给予有关责任人员行政处分而未提出审计建议书。二是审计查出涉嫌违法犯罪的问题,未及时办理移交。主要表现是审计发现重大经济案件线索,而未追查,又未及时移交司法部门;审计查明已构成犯罪,对违法人员未移交司法机关,而仅对单位进行处罚。三是受客观环境影响不作为。主要表现是审计查出违纪问题涉及有影响的权威部门或个人,而难以处罚到位;审计处理处罚决定受到有关领导的干涉而难以处罚到位;由于经济不景气,考虑被审计单位的承受能力而难以处理处罚到位。
从审计风险的表现形式充分反映出审计风险的普遍性和潜在性,产生的原因也是多方面的。
1.来自审计主体的风险。
审计机关、审计人员风险意识淡薄,是产生审计风险的首要因素。因为绝大多数审计机关尚未有过被申请复议或行政诉讼的经历,对审计可能出现的风险还很茫然,似乎是与己无关,因而对审计人员开展审计风险的教育,尚未纳入审计机关的工作日程。审计工作中的随意性到处可见,特别是违反审计程序的现象比较普遍。对由此可直接引起行政执法行为无效,撤销行政行为的严重后果,虽经执法检查部门多方警示,但一直未引起少数审计机关和审计人员的高度重视。
2.来自审计客体的审计风险。
主要是被审计单位内部控制制度的力度和所提供信息的真实性两个方面。市场经济活动的多样化,促使企业经营方式不断转换,而企业内部控制制度难以适应经济活动发展变化的需要,会出现许多薄弱环节,引起内部管理系统的某个环节失控,财务管理不规范,增加了会计差错的可能性,由此提供的会计资料,则会直接影响审计结果的真实性。个别单位受自身利益的驱动,真账假做、假账真做,设立账外账,加大了审计的难度。如果审计人员对被审计单位内控制度不经测试就过分相信,对其提供的会计资料不加甄别的加以利用,就会使会计风险转嫁为审计风险。
3.来自其他方面的审计风险。
审计执法环境的复杂化是引起审计风险的客观因素。随着社会主义市场经济体制日趋完善,审计执法环境也在不断地改善,但与社会主义市场经济发展相配套的法制建设相对滞后于经济运行轨迹。有的部门与部门之间,地方政府与中央之间的法规相抵触,一些单位发生的违纪行为与政府或部门行为有关,使审计执法难以到位。现代审计的对象比较复杂,审计内容更加广泛,审计范围不断扩大,也增加了审计执法准确界定的难度。此外,对审计查处的问题,被审计单位要求变通,领导机关出面说情,影响公正执法,形成了潜在的审计风险。
二、规避审计风险的对策
1.提高风险意识,严格规范审计行为是规避审计风险的前提。
审计风险对审计机关和审计人员来说是一个比较新的课题,只有充分认识发生审计风险的种种可能,正确估计审计风险,认真贯彻谨慎的职业原则,不断提高查错防弊的技能,才能做到防患于未然。
一要依法选取审计对象。审计机关在确定审计对象时,对有疑义的审计对象一定要进行充分的调查,弄清财政财务隶属关系、投资主体、投资比例,明确审计管辖的范围,依法选取审计对象,或依法取得上级的授权,保证选取的审计对象符合法律的规定。
二要严格遵守法定的审计程序。审计程序是审计监督过程中,审计机关和被审计单位都应遵守的操作规程。对此,审计机关和审计人员必须引起高度重视,加强内部制约,严格把好审计程序关口,进一步明确各岗位的责任和过错追究制度,使审计行为有序顺畅,从而保证履行程序的规范化。
三要严格按照审计准则的规定实施审计。要使审计准则成为规范审计过程中每个工作环节的标尺,通过严格要求、规范运作,使审计人员保持应有的职业谨慎。
四要严格依法处理。对违纪问题的处理处罚应严格依法办事,必须到位又不能越位。应建议主管部门处理的必须提出审计建议书;应移交有关部门处理的必须及时办理移交手续;对个别法规不明确,依据不充分的,要及时请示有关部门,得到准确的书面答复,再进行处理;定性处理处罚必须注意法律的有效性,不能盲目引用已失效或虽已发布但尚未实施的法律;应注意法规的适用范围和效力,防止引用的法规与高层法律有抵触;应注意法规的宽严适度,正确把握自由裁量幅度。五要健全内部约束机制。一是强化审计复核工作,使审计复核涵盖审计项目的全过程,成为既是不断完善规范审计行为的必经程序,又是揭示、化解潜在审计风险的有力武器。审计复核必须抓住审计工作中的关键环节,明确不规范业务行为的责任,把住审计质量关。二是落实审计执法责任制度。将具体的执法内容、执法依据、执法职责、执法权限分解落实到每个执法岗位,建立执法责任体系,开展经常性审计执法检查考核,做到执法权限法定化、执法责任明晰化、执法行为规范化、执法监督制度化。一旦发生执法偏差即可进行纠正,并追究有关人员的责任,起到警示教育的作用。
2.建立审计承诺制度是规避审计风险的重要措施。
审计机关按照《审计法实施条例》、《审计准则》的规定,就审计机关与被审计单位需要承诺的内容制定审计承诺书,在送达审计通知书的同时,向被审计单位递交承诺书,就报送材料的真实、完整、合法、有效,提供的银行开户及相关票据的全面、完整、真实、准确等有关审计事项做出书面承诺,这就是承诺制度。实行承诺的本身就对被审计单位具有一定的客观压力,承担着相对的风险,可以促使被审计单位保证所提供资料的真实性,有利于防止转移、隐瞒、谎报、毁弃情况的发生,从而降低审计风险,但这并不意味着绝对可靠。从实际发生的情况看,审计承诺制度实行以来也不排除因各种原因引起承诺不真实的现象。为保证审计承诺达到预期的效果,需要审计人员加强对审计承诺制度的宣传,使被审计单位对承诺书所承担的法律责任有足够的认识,增强提供承诺的谨慎性。审计过程中不应过分依赖承诺,对承诺书承诺的事实应通过相关资料的核对,确认其真实可靠性,使审计承诺真正起到预防审计风险的作用。#p#分页标题#e#
3.提高审计队伍的整体素质,是规避审计风险的组织保证。
从根本上说,防范审计风险必须保证审计工作的质量,而提高审计工作成果质量的关键因素是人。要努力提高审计人员政策理论水平、思维能力和依法行政的自觉性,从而更有效地规避审计风险。首先要提高审计人员的思想政治素质。审计人员的政治形象和职业道德水准,代表着审计机关的风貌,也关系到审计工作能否卓有成效地发展,必须加强对审计人员的理想信念教育,树立正确的世界观、人生观和价值观,保持客观公正、实事求是、廉洁高效的工作作风和严谨、稳健、负责的职业态度,夯实防范审计风险的基础。其次要提高审计人员的业务水平。审计是专业技术性很强的职业,特别是在社会主义市场经济深入发展的新形势下,审计工作中的新情况、新问题、新方法不断涌现,违纪违规行为越来越隐蔽,手法也越来越高超,这就要求审计人员必须具备精湛的专业技能,懂得相关业务的新知识,具备较强的综合能力。必须加强对审计人员的业务培训,更新知识,学习现代化的审计技能,才能不断地适应发展变化的经济环境,这是规避审计风险最直接的切入点。
最后要提高审计人员的执法水平。审计机关和审计人员是审计执法的主体,审计人员执法水平的高低直接影响审计工作的质量,特别是在新旧体制转换过程中,与经济发展相关配套的法律法规不断修订出新,这就要求审计人员必须熟练地掌握与审计有关的各个领域的法律法规,才能保证在审计工作中严格执法不违法,从而充分运用法定职权,使依法行政真正落到实处。
总之,审计风险的客观存在是不以人们的意志为转移的,审计机关和审计人员只有不断地适应审计工作的新形势,对审计工作进行全方位的控制,才能有效地规避审计风险的发生。
