试论高等教育经济效益审计
摘 要: 经济效益审计是以实现经济效益的程度和途径为内容, 以促进经济效益的提高为目的所进行的审计。高等学校在国家拨给的经费和学校预算外收入的总额之内, 合理安排支出, 杜绝各种浪费, 勤俭办学, 调动教师积极性, 提高教学质量, 努力提高资金投入的经济性和管理的有效性, 提高工作效率, 培养高质量的人才, 多出科研成果, 是学校经济效益审计的根本目的。
关键词: 高等教育,经济效益,调查与研究,经费管理,健康发展
自 1986 年在悉尼召开的第十二届最高审计机关国际组织会议提出效益审计理论以来, 以检查经营管理活动经济性、效率性和效果性为主要内容的效益审计在美国、加拿大、英国、德国等西方国家都得到广泛的开展。近几年来, 随着我国经济的发展,效益审计在我国也逐渐引起了人们的重视。效益审计不仅引起了审计范围的扩大, 而且推动了整个世界国家审计向纵深发展。从这个意义上讲, 效益审计是更高层次的审计目标, 是审计工作的发展方向。李金华审计长提出, 要积极探索效益审计的路子,《审计署 2003 至 2007 年审计工作发展规划》中也明确要求,“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重, 逐年加大效益审计分量, 争取到2007 年,投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。”2004年10月26日至27日,中国审计学会与厦门大学会计系、厦门大学会计发展研究中心联合在厦门大学举办了效益审计研讨会。中国审计学会瞿熙贵副会长在开幕式讲话中指出, 效益审计是对我国审计事业发展既具有重要现实意义, 又具有深远影响的重大课题。为了实施科教兴国、教育优先的发展战略, 中央和各级地方政府及社会各方面都努力增加教育投入, 教育经费总量逐年有不同程度的增长。但由于我国尚处于不发达阶段, 而教育的任务又十分繁重, 因而教育投入不足与教育事业发展需求之间的矛盾在较长时期内将依然存在。要缓解和解决这一矛盾, 一靠增加投入, 切实落实以财政拨款为主、其他多种渠道筹集教育经费为辅的教育投入体制和各项具体政策; 1998年,全国教育经费为 2949.06亿元,2002 年,全国教育经费为5480.03亿元,比1998年增长85.82%.其中,1998年国家财政性教育经费为2032.45亿元,2002年 国 家 财政性教育经费为3491.40 亿元, 比 1998 年增长 71.79%。二靠节约开支, 避免或减少教育经费的损失浪费。为了不断加强和改进教育资源和教育经费的管理和利用, 提高教育资金的使用效益, 教育经济效益审计应运而生, 并越来越受到重视。
一、什么是经济效益审计
经济效益审计是以实现经济效益的程度和途径为内容, 以促进经济效益的提高为目的所进行的审计。经济效益审计与财政财务审计不同, 它侧重检查资源利用的经济性, 经济活动的效率性和执行目标的效果性, 借以改善经营管理, 提高经济效益。经济效益审计根据其侧重面的不同, 可作进一步的分类。如以审查管理工作质量、促进管理素质和水平提高为目的的审计, 叫做“管理审计”; 以审查工程建设项目经济效果、提高投资经济效益为目的的审计, 叫做“项目经济效益审计”; 以审查业务经营各方面存在的潜力, 进一步挖掘潜力和提高经济效益为目的的审计, 叫做“业务经营审计”。
效益审计的内涵应包括三个层次:
(1)揭示经济行为及其机制存在的缺陷或薄弱环节, 促进管理者健全制度, 纠正不当行为, 减少损失浪费。这是效益审计的初级阶段。
(2)评价经济行为及其结果, 帮助管理者明确经济行为的合理性及其原因所在, 使管理者对本单位的管理现状和未来发展方向有清醒的认识。(3)联系宏观经济环境、外部市场变化动态和社会经济发展的价值趋向, 为被审计对象实现尽可能好的社会、经济效益提出具有建设性的专家意见, 促成良好的经济效益的实现。这是效益审计的高级阶段。经济效益审计作为审计监督与现代管理理论相结合的产物, 它的产生标志着对传统财务审计的一次重大突破, 从此, 审计的理论与实务进入了一个崭新的历史时期。
二、高等学校效益及特点
高等学校的主要任务是通过广大教师的劳动把各种知识传授给学生, 为国家培养有理想、有道德、有文化、有纪律的不同层次的人才。有条件的学校还要进行科学研究, 为社会提供各种科研文化成果。高等学校的效益有以下几个特点:
第一, 高等学校的效益表现在两方面:
(1) 在教育部门内部表现为教育投资的效益。投资效益的高低取决于学校内部对财力、人力、物力的合理使用和有效使用, 能否培养出数量多, 质量高的人才, 而且占用和消耗资金少。评价效益主要从教育的投入和教育成果的比例关系上去考察。
(2)社会上表现为教育投资的社会效益, 即培养的人才和研究的科学技术文化成果, 能使受教育者提高多少劳动生产率。而这一部分效益必须到学校的外部去考察, 因此高等学校教育投资的效益要从这两方面去检查和评价。
第二, 高等学校经济活动的特点是经济活动形式的多样化。当前在学校内部除了事业单位之外, 还有具有独立法人资格的企业、公司, 有企业化管理的独立核算单位, 有与社会进行横向联合的经济合体, 有预算经费承包单位, 有利用学校现有条件开办的部分对外服务的招待所、食堂等。经济活动的多样性决定了效益审计的面比较广, 但主要应围绕教学方面的经济活动。
第三, 高等学校经费来源主要依靠国家拨入的教育经费。随着学校管理改革的深入, 不断增长的预算外收入已成为学校发展的一个重要资金来源。因此效益审计既要审查预算内资金使用的效益, 也要审查预算外资金使用的效益。学校在国家拨给的经费和学校预算外收入的总额之内, 合理安排支出, 杜绝各种浪费, 勤俭办学, 调动教师积极性, 提高教学质量, 努力提高资金投入的经济性和管理的有效性,提高工作效率, 培养高质量的人才, 多出科研成果,是学校经济效益审计的根本目的。对高等学校的效益审计, 就是审查资金的投入是否正确、数量是否恰当、资金投入的方式是否科学, 资金的使用是否合理、节约, 管理活动是否有效,产出的成果是否理想, 是否有效益, 是否满足社会的需要。其作用表现在以下几个方面:
1.有助于促进高等学校科学、合理地编制事业计划和预算。计划预算是否合理, 是高等学校顺利进行业务活动, 提高工作效率的基础。
2.有助于促进高等学校提高经费使用效益, 合理地节约经费开支。
3. 有助于监督高等学校贯彻执行有关计划和预算, 总结财务管理资金使用效益等方面经验教训。
三、高等教育效益审计的内容
高等学校的收入为开展教学、科研及其他活动, 依法通过各种形式、各种渠道取得的非偿还性资金。包括财政补助收入、上级补助收入、拨入专款、事业收入(教育事业收入和科研事业收入)、经营收入、附属单位缴款收入、其他收入和基本建设拨款收入。一般可以分称为专项收入和非专项收入。它是高等学校收入的重要组成部分, 也是办理各项业务开支和开展各项事业活动的财力保证。专项收入是指国家拨给学校, 具有专门用途的资金。例如在高等学校中, 用于“211 工程”“、行动计划”、重点学科和实验室的建设经费等等。非专项收入是指用于维持学校日常工作的经费, 包括教育事业经费、科研事业经费、基建投入等等。效益和投入是一个问题的两个方面, 提高效益就是增加投入。近几年来, 国家在教育经费管理工作方面的一个重要指导思想, 就是在不断转变观念的基础上, 从投入和效益的两个方面同时狠下功夫。一方面千方百计不断增加教育的投入, 另一方面又要千方百计把现有的经费用好, 用出效益。高等教育经济效益审计可以通过评价高等教育投入产出的效果来分析各个方面的经济效益。高等教育的投入包括财力资源、人力资源、物力资源三个方面, 要合理地评价经济效益, 就需从投入的三个方面着手。
(一)财力资源效益审计
高等学校的财力资源是高等学校为开展正常业务活动和其他活动所需要的各项资金。我们必须清醒的看到, 当前和今后一个时期, 高等学校教育经费面临着短缺的问题。为了落实科教兴国战略, 保证高等教育持续、健康发展, 现在已逐步建立起了以国家财政拨款为主, 多渠道筹措教育经费的体制。高等学校的教育事业经费分为人员经费和公用经费两大部分。人员经费是为开展教学、科研及其辅助活动而用于个人方面的开支, 包括基本工资、补助工资、职工福利费、社会保障费、助学金等, 其支出总额一般与人员数量的多少有关。公用经费是为开展教学、科研及其辅助活动而用于公用事业方面的开支, 包括办公费、业务费、设备购置费、修缮费和其他费用等。高等学校的财力资源可以通过多种渠道筹集,如积极发展民办教育, 从办学体制上开源, 增加对教育的投入, 同时, 也大大调动了社会力量举办高等教育的积极性, 使高等学校筹集资金能力提高, 资金数量增长。高校办学资金多了, 更要提高财力资源效益。另外, 人员经费比例不宜过高, 这样才有利于改善办学条件。公用经费中各种经费的比例要适当, 要尽量减少行政办公开支, 增加教学业务费的比例, 使更多的资金能充分投入到培养学生的过程中, 做到既保证吃饭, 又保证建设。对高等学校的财力资源审计的目的是对教育经费的投入方向和使用情况进行分析评价, 使有限的资金发挥出最大的效益。财力资源效益审计主要考核指标有:#p#分页标题#e#
1.经费总收入增长率: 衡量高校在年度的发展中多渠道筹措经费的能力和成果。
计算公式为:经费总收入增长率=( 本年总收入- 上年总收入)/上年总收入×100%2.自筹资金率: 指高校总经费收入中自筹经费收入所占的比例, 衡量学校自我发展和筹措资金的能力及努力程度。
计算公式为:自筹资金率=自筹经费收入÷总收入×100%3.教学科研收入率: 指高校教学、科研收入占自筹资金的比例, 衡量学校正常办学取得收入的程度和活力。
计算公式为: 教学科研收入比率=教学科研收入÷自筹经费收入×100%4.自筹资金增长率: 衡量学校在自筹资金方面的努力程度和状况。横向与兄弟院校比较, 反映学校经营状况和财务管理水平。
计算公式为:自筹经费增长率=( 当年自筹经费收入- 上年自筹经费收入)÷上年自筹经费×100%5.教职工人均支出: 衡量学校教职工每人事业支出情况, 表示经费支持的力度。
计算公式为:教职工人均支出=事业支出÷教职工年平均数6.生均事业支出: 是反映高校培养成本和费用的指标( 不含预算内基建支出), 衡量高校平均每生支出情况。
计算公式为:生均事业支出=公用支出÷折合后学生年平均数7.生均公用支出: 衡量高校平均每生公用支出情况, 反映学校用于教学科研等公用开支水平。计算公式为:生均公用经费=公用支出÷折合后学生年平均数(二)人力资源效益审计
人力资源审计是指审计机构运用专门的方法,对高等教育人力资源的投资、开发、利用和管理的效益性进行分析评价, 以促进人力资源运营向着低成本、高效率方向发展的一种活动。从人力资源的投入产出的角度来说, 高等教育的人力资源包括高校的学生和教师两部分的投入产出。对学生而言, 社会、家庭和学生共同承担了投资成本, 高校的任务就是使这种投资有较好的回报率。
在审计时, 应统计分析研究生、本科生及专科生等各层次学生人数, 毕业生就业率, 对毕业生走向社会后的行为和表现的跟踪抽样调查等基本数据, 要按高校的定位目标, 综合评估是否培养出高质量、高素质、全面发展的社会适用人才。就教职工而言, 包括教学人员、科研人员、行政人员、工勤及辅助人员和离退休人员。在审计时, 应对教职工的总人数进行核实, 按教职工工作性质不同分类审查, 审查每一类人员是否存在超编过剩, 各类人员是否配备齐全, 分布合理, 分工明确, 职责清晰; 从学历、专业技术职称、工作经验等方面考核教职工配备是否合理和称职、职称高能力强的教职工是否发挥他们的优势, 是否造成人力资源的浪费。促进高校用人制度的改革, 完成教职工编制的整顿、调整工作, 做好教职工的竞争上岗、优化组合、达到减员增效, 克服人浮于事的现象, 进一步提高高校的师生比, 使同等的教育投入发挥更大的效益。从充分挖掘高校人力资源潜力的角度来说, 高等教育的人力资源也包括充分挖掘校内教职工和学生的人才潜力。对于在职教职工来说, 要实现学校人才资源开放式的共享机制, 打破人才为本校所有的观念, 在高校乃至社会利用人才资源的优势互补, 实行人员合理流动, 每个学校的教职工可以到兄弟院校作兼职教授、研究员, 为其他学校讲课, 培养研究生和合作研究。
通过人才资源共享和优化人员资源配置, 充分调动教职工工作的积极性和创造性, 提高办学效益。对于高校的离退休人员来说, 他们是高校办学的宝贵财富, 可以采取延聘或返聘的办法, 为学校培养重点学科、新学科的带头人及骨干教师。通过利用离退休人力资源, 可以降低人员成本, 提高经费使用效益。高等教育人力资源的利用率, 在一定程度上可以综合反映出高校教育的发展水平和工作成效, 是反映人力资源利用情况最直观的表现。高等学校的主要任务是培养人才和科学研究, 与企业不同, 其所取得的成果不可能直接用货币来计量, 因此应统计相应的教学和科研成果, 如毕业生的层次, 本专科生、硕士生、博士生数量, 高校教师的论文、课题、专著及科研项目的数量、获奖数, 分析出高等学校的教学质量、是否满足社会的实际需要等高校人力资源利用的效果。对人力资源审计的目的是揭示人力资源管理中存在的问题, 提出解决的措施, 明确各层次管理责任, 从而推动高等教育人力资源的管理工作, 促进管理者充分合理利用人力资源、提高人力资源的利用效率。
人力资源效益审计主要考核指标有:
1.生师比: 指全部在编专任教师人数和全部在校学生人数折合平均本专科学生数的比例, 不包括各类成人教育学生人数, 衡量高校的人力资源利用率,间接反映办学效益。计算公式为:生师比=学生平均数(折合后)÷专任教师平均数
2.专任教师比: 指全部在编专任教师人数与全校在编教职工的比例, 是衡量学校社会化程度的重要指标。计算公式为:专任教师比=专任教师年平均数÷教职工年平均数
3.优秀学生比: 指优秀学生与全校在校学生人数折合平均本专科学生数的比例。计算公式为:优秀学生比=优秀学生数÷学生平均数(折合后)
4.人均论著率=论著数÷教学、科研人员人数之和
5.人均成果率=通过鉴定的成果数÷教学、科研人员人数之和
(三)物力资源效益审计
高等学校的物力资源是进行高等教育事业的相应的物质保证, 如校舍、教学设备、实验仪器、图书资料、体育器材和其他的低值易耗品等。高等学校物力资源审计首先对物力资源的数量、分布情况和水平进行统计、评价及分析, 了解各种设备的使用情况、完好程度及学生生均占有数等指标。高等学校的固定资产的管理制度是否健全, 从购置、使用、保管、清理到转让、报废是否有严格的审批程序。特别对于房屋、建筑物以及大型、精密、贵重仪器设备, 是否做到专人负责并建立岗位责任制, 随时检查仪器设备的淘汰情况, 进行更新处理。设备采购中, 是否购买了同类产品中质量最好的, 价格最低的, 要避免大型、精密、贵重仪器设备的重复购置。对高等学校基本建设项目, 如办公楼、宿舍及教学基础设施等项目, 尤其要严格按照国家规定的基建程序办事, 明确项目负责人, 确保规划严格、经费来源可靠、按工程进度及时拨付工程款, 通过分析已完工项目, 评价是否做到花尽可能少的资金, 工程质量又能得到保证。
在学校的各项对外投资中, 是否进行了充分的可行性研究, 风险是不是控制在最小程度, 能否及时进账和有效益, 坚决杜绝无效益投资。对物力资源效益审计的目的是在于提高固定资产购置的合理性, 保证固定资产的完整性, 从而提高高等学校固定资产的使用效益, 避免闲置、重复购置和浪费的现象。
物力资源效益审计主要考核指标有:
1.固定资产年增长率: 指高校全部固定资产的年末数与上年年末数相比较的动态增长比率。衡量学校资产增长速度, 也反映学校财务支出结构状况, 是高校财务工作的重要内容之一。计算公式为:固定资产年增长率=( 本年末固定资产总额- 上年末固定资产总额)÷上年末固定资产总额×100%
2.生均水电费支出: 衡量高校平均每生耗水耗电支出水平, 直接反映高校的管理水平和资金使用效益。计算公式为:生均水电费支出=当年水电费实际支出数÷折合后学生年平均数
3.生均设备费支出: 衡量高校提高办学质量、对设备投入的情况, 反映学校财务支出结构和管理水平。计算公式为:生均设备费支出=当年设备费实际支出数÷折合后学生年平均数
4.生均教学科研仪器设备=教学科研仪器设备资产总额÷折合在校学生数
5.生均图书=图书总数÷折合在校学生数
四、高等教育效益审计的方法
经济效益审计的方法与传统审计一样, 也包括准备、实施和结束三个阶段。但是经济效益审计需要编制更具体和细致的审计计划及其实施方案, 一般不采取突击审计的方式, 在实施审计工作前, 要给被审计单位下达审计通知书。效益审计是收集某一经济活动及其相关陈述事项的数据, 与即定标准相比较, 将结论传递给有关各方的一个系统的过程。与传统财务审计不同的是, 效益审计没有严格的审计准则可供遵循, 其报告格式也有多样。最后的审计报告反映的内容与其他审计有较大的区别, 审计报告中要对被审计单位的经济效益状况进行系统的分析, 指出制约经济效益提高的因素, 提出具体的建议和措施。审计人员在收集和评价过程中, 除了运用财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算、分析等技术和方法以外, 更主要地应用了调查研究和统计分析技术。调查是一种既简单又复杂的工具, 它可以用来调查事实, 也可以用来调查对特定问题的看法。调查方法易于操作, 但准确性差, 需要审计人员较多的判断。统计分析也是效益审计中用来了解状况、进行分析的常用方法。在评价经济性、效率性、效果性时, 经常用统计分析的方法, 分析其中各因素的影响, 确定其中的因果关系或者找出存在的差距及原因。#p#分页标题#e#
统计分析方法相对于调查来说不易操作, 要求审计人员具备一定的技术和能力, 但准确性强, 结论相对可靠。经济效益审计除了要运用财务审计和财经审计的方法外, 还要运用其他方法, 如: 经济活动分析方法、预测方法、现代管理方法等。
总之, 在新的财政管理体制下, 开展高等学校经济效益审计, 以高等学校的管理活动为其审查和评价对象, 有重点地对教育经费使用效益情况进行检查分析, 揭示影响教育经费管理、使用及效益的倾向性、突出性问题, 从体制、机制上提出预防问题发生和解决问题的办法意见, 从而实现全面提高高等学校经费管理使用效益的目的, 推动高等学校持续、稳定、健康地发展。
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