简析政府审计在维护国家经济安全中的理论依据及审计方法
摘要：政府审计维护国家经济安全是新时期对国家审计目标的战略定位，是对审计免疫系统论的最好诠释。本文探讨了政府审计在维护国家经济安全中的理论依据及审计方法。
关键词：国家经济安全 绩效审计 前瞻性审计 问责制
一、引言
2008年，由次贷危机引发并迅速蔓延到全球的金融危机，使人们再次深刻地认识到，经济全球化作为一个历史进程实际上是与风险同步出现的，世界任何角落酝酿的风险，都有可能演变成影响整个世界的危机。在和平与发展的国际环境下，维护国家经济安全已成为各国发展经济进程中的必然选择。各个国家在组织上、法制上都在不断健全国家的经济安全体系。众多的学者从各个角度如：对外开放、经济全球化、金融、能源、政府采购、知识经济等领域与国家经济安全的关系进行了分析论证。从政府审计角度研究国家经济安全的成果并不多，我国最早的文献是唐建新《政府审计与国家经济安全：理论基础和作用路径》（2008），研究了政府审计在构建国家经济安全保障体系中发挥作用的理论基础。目前对于这个命题的研究基本有以下的共识：以维护国家经济安全为目的而开展的审计并不是一种新的、独立的审计类型；不论是中央政府审计还是地方政府审计，都要在综合大量微观审计的情况下，要着眼宏观，提出维护国家经济安全的建设性建议；维护国家经济安全是政府审计原始动因的应有之意，是政府审计的首要目标；政府审计作为保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，在维护国家经济安全方面发挥着极其重要的作用；政府审计维护国家经济安全的实现路径众多，其中立足于安全的相关领域的专项审计尤为重要，维护区域经济安全是基层审计机关维护国家经济安全的切入点。政府审计维护国家经济安全是在审计免疫系统论基础上的关于国家审计目标的定位，从战略的角度对政府审计工作提出了更高的要求，必然会带动人们对政府审计工作的新思考。
二、政府审计维护国家经济安全的理论支撑
（一）政府审计源于对政府受托的公共权力的监督从经济学角度讲，政府公共权力源于社会分工和规模经济引致的“公民个人权力的让渡”。政府接受人民委托，代理人民执行公共事务，承担公共受托责任（亦即提供公共品），而人民则依法向政府缴纳各种税费，税费就是公共产品的价格，也是公民私权财产的强制性转移。于是，天然地在纳税人与政府的财政部门之间形成一种受托责任关系，在信息不对称的情况下，这种受托责任关系更需要独立的第三方———国家审计机关对政府部门的受托责任进行审计，这种审计活动既不同于民间审计（主要发挥鉴证即证明的作用）又不同于内部审计（是对内部经营管理权的委托受托关系进行评价），政府审计是对政府受托的公共权力的监督，维护的是国家的经济秩序。这要求审计更加关注国家经济的宏观性、建设性、效益性等问题，更加关注经济、社会、生态等方面的问题，更加关注国家利益、国家经济安全问题。
（二）政府审计维护国家经济安全是“审计免疫系统论”的最好诠释刘家义审计长认为：现代政府审计应该成为国家经济安全运行的免疫系统。审计免疫系统论利用仿生学原理，提出审计作为一个国家经济运行安全的免疫系统，也应具有生物肌体中免疫系统的三种基本功能，即免疫防御、免疫自稳、免疫监视功能。免疫防御功能是指审计应该具有使经济社会免于内、外部组织和个人侵犯的能力；免疫自稳功能是指通过审计，能够不断健全、完善经济社会的各项管理机制，通过机制自动发现和清理不法分子和违法违纪问题；免疫监视功能是指对经济社会存在的共性问题进行预测分析，提出预警建议，避免危害加重的能力。免疫系统论告诉人们，审计监督的本质不仅仅是对国有财产的守卫，更重要的是要能够最早地感受到病害侵蚀的风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害，更快地去抵御、查处这些病害，也能及时建议政府或相应的权力机关，运用各种资源去消灭这些病害，从而健全制度，保护国家安全。审计免疫系统论，立足经济社会发展与审计发展的内在联系来把握审计的本质，从维护经济社会系统论运行的健康和安全角度，提出了审计免疫系统本质观，实现了在多学科思想理论基础上的综合创新。这一新思维，决定了未来政府审计工作的思路，即维护国家经济安全，保障国家利益，保护人民利益，促进经济社会全面、协调、可持续发展。
（三）和谐社会、国家经济安全与审计监督的关系我国经济社会正处于转型期，既是加快发展的“黄金期”，又是各种社会矛盾的“凸显期”。国内外各种不和谐因素时刻威胁着我国经济运行的安全。我国政府提出了科学发展观、以人为本观、五个统筹观及和谐社会观。和谐社会需要疏通机制、体制、制度，捋顺各种关系，解决各种矛盾。社会和谐，国家自然会安定，经济发展必然会稳定、持续、充满活力，经济的安全稳定又会促进社会和谐。审计监督与构建和谐社会在目标和任务上又是一致的。审计在和谐社会构建中具有以下的功能:第一，在社会主义民主法制建设中具有规范作用。强化审计监督，将从体制上进一步促进民主法治的建设，促进法律法规的执行，维护法律的严肃性，推动政府及有关部门正确履行法定职责，提高行政行为的科学性、透明度、规范性和有效性，减少暗箱操作和违法操作。第二，通过对权力的监督，促进公平正义的实现。从审计的职能上看，审计是维护国家公平正义的一项基本手段。审计能够对政府部门的权力滥用、以权谋私、寻租、设租、腐败行为进行制约和形成威慑力。能够对民生、社保、救灾等专项资金的合理运用起到保障作用，维护了民众的利益。第三、促进诚信价值观的确立。诚信是市场经济的基本准则，是和谐社会建设的基本价值观。但在现实社会中，人与人之间、人与组织之间、组织与组织之间缺乏应有的诚信，假账、假评估、假消费、假支出、偷税漏税等现象普遍存在，无不折射出社会诚信价值观的缺失，审计监督将对虚假行为起到治理和威慑作用。
三、政府审计在维护国家经济安全中的路径选择
（一）用风险导向审计思路确定政府审计的切入点政府审计可以采用风险导向审计技术不断地评估当前经济发展的风险领域，从而确定审计的重点。美国审计总署（简称GAO）从1990年起，定期地报告政府工作中的高风险领域，并针对这些领域提出了许多有益建议。从2009年1月起，GAO先后将31个领域列入了高风险名单，涉及到国防、民生、城市规划、职员诚信、现代化等领域，涉及面广而具体。因此，按照风险导向审计思路，可以选择下列领域作为我国审计的重点领域。第一，选择受社会关注度高的项目，这些项目一般关乎国计民生，影响大众生产、生活，具有典型意义，波及面广，影响力大。如果出现问题，会对社会稳定和谐构成威胁，如教育、住房、医改、就业、城乡发展、农村征地、城市拆迁、企业改制等。第二，选择关乎未来可持续发展的领域，如资源、环境、重大投资，这是一国经济赖以稳定、可持续发展的基础。第三，选择易发性、传染性和致命性的风险领域，这类风险一旦发生，会迅速蔓延，对国家经济造成毁灭性打击，如金融领域（货币危机、外债危机、银行业危机与资本市场危机）、通货膨胀、汇率变化（如人民币持续升值）等。第四，关注政策、制度、机制、体制的风险，因为这些方面出现错误，将会使整个民族走入歧途，影响是长远的，曾有过惨痛的教训。第五，关注隐蔽的、潜在的、正在酝酿中的舞弊，近年在反腐斗争中，有“贪官潜伏论”之说，而且有越来越长的趋势，所以审计应该注意这一倾向，将其消灭在摇篮之中，以绝后患。
（二）政府审计更应从宏观上关注国家经济安全国家经济安全涉及各个方面，如金融、国内产业、对外投资、经济信息、能源、环境、跨国公司并购等领域。对于各个领域的安全问题，都有相应的业务监管部门，都会制定本领域的宏观、微观政策，维护本领域的经济安全。如国家发改委、财政部、人行三个机构通过制定和调整财政、税收、货币政策，来对市场经济进行宏观调控和管理；人行、银监会、保监会、证监会对我国金融业进行业务监管，防范金融风险、维护金融安全。政府审计部门不承担具体的业务监管职能，不制定具体的宏观、微观政策，是专职的监督部门，他的监督应是跨越各个具体的业务监管部门之上，是站在国家的角度来评价各个部门制定的政策。因此，国家审计应该从微观审计入手，从宏观方面想问题，关注的是国家经济的全局性、战略性、协调性、安全性，评估的是宏观的政策、制度，健全的是国家的机制、体制。如通过对银行等金融机构的审计，要发现国家货币调控政策运行中的问题和信贷资金的风险问题；通过对地方政府负债的审计，要了解地方政府显性、隐性负债的规模、结构、使用方向、本息支付，完善其相关管理制度的建立，防范金融风险的发生；通过对青藏铁路的审计来评价环保问题，这种审计思路本身就具有示范效应，提醒我们在追求经济效益的同时要注意环境和可持续发展问题。审计部门应该根据发现的问题，提出针对性的制度、体制缺陷，从而提醒国家宏观管理部门加强某一领域的治理措施。如根据审计署提出的“加强金融监管协作，防范和化解系统性风险”的意见。人民银行、银监会等部门先后出台了一系列加强金融监管协作的政策措施，包括反洗钱合作机制；金融风险监测周报制度；金融风险监测与评估系统建设；不同监管政策、法规之间的协调；跨行业、跨市场的金融机构和交叉性金融业务及产品的监管政策；金融信息共享制度等。可见，审计建议促进了对金融安全的维护。当国家的经济安全出了问题，肯定是国家的体制、机制、制度存在缺陷，要么制度、机制上存在漏洞，要么就是制度没有得到执行，监管制度形同虚设。这多少都与国家的审计部门有关系（当然业务部门承担自己的业务责任，业务监管部门应该承担监管责任）。因为审计部门没能及时发现体制、机制上的缺陷从而没有提出修复的建议。所以，这就要求国家审计人员要转变审计理念，不能就账说账，就事论事，要从体制、机制和制度上分析问题，要跳出具体单位和事项的圈子看到宏观走势。如果不这样，我们就很难走出屡审屡犯，屡犯屡审的怪圈，审计的免疫系统功能就会成为一句空话。#p#分页标题#e#
（三）政府审计应对国家经济安全提早预警在当前的世界经济政治环境下，各种公共危机出现的频率逐渐增加，触目惊心，如自然环境危机（如环境的突变、自然灾害）、经济危机（如美国次贷危机的爆发）、金融诈骗（如美国的麦道夫案）、安全危机（如疾病暴发、公民暴力、食品、生产事件）等。虽然这些都是突发性事件，但其背后都是由于某些未引起人们重视的深层次原因而引发的。此类“蝴蝶效应”事件尤其应引起政府的重视与关注，需要具有长远眼光，看清大局，了解自己的行动将带来的后果。这一趋势就对国家审计的功能拓展提出了新的要求，即国家审计应具备为政府官员提供处理关键性的、正在出现的问题的前瞻能力。首先，前瞻功能要求国家审计围绕经济社会发展目标和国家宏观调控政策的导向，在规划未来的审计工作重点时，要关注关系国家经济安全和民生的重大问题。其次，国家经济安全问题具有突发性和长期破坏性（如政策的失误等），一旦发生，灾难的后果将无可挽回。可以借鉴一些发达国家最高审计机关的经验和方法。以美国政府责任总署为例，在美国人不断增加负债的同时，美国政府责任总署已经预见到了20世纪50年代的婴儿潮将演变成退休潮，从而会使得美国社会面临人口老龄化、卫生保健费用不断上升以及可能带来难以摆脱的赤字和债务困扰，建议政府采取行动改变目前的一些不当做法。这个案例启示不言而喻，审计部门应及早地感知“蝴蝶效应”，较早地预见风险，及早地介入审计，帮助政府化险为夷。我国在这些方面也是有惨痛教训的，如食品免检制度作为一项关系到国人生命安全的制度本身是有重大隐患的，而且这个制度的缺陷在前几年已经有所显现，作为审计部门应该在该政策出台时就应该感知到它的危险性，可惜的是只有在三鹿事件爆发后才废除了这一制度，值得审计工作者反思。审计部门应该择机而审，适时地介入。有些政策、制度、项目在酝酿阶段，就可以根据国内外的经验教训和审计人员的判断，可以提前感知到它的后果，如果有潜在的隐患，可以提出修改建议。但是有些政策、制度、项目的出台，出发点是好的，但是否能带来好的效果，很难判断，如中央及地方政府为应对全球金融危机而出台的刺激经济计划项目，这些项目直接关系到我国未来若干年的国家经济安全，这时就需要审计部门跟踪审计，财政资金走到哪里，审计就跟进到哪里，以不断修复发展中的缺陷。对于短期起效的政策，由于其政策目标明确，与相关利益人群的切身利益关系密切，往往在实施后很短的时间就会产生较大的反应，如提高城市最低生活保障的政策在公布后立即就会产生广泛的影响，这就需要审计机关在政策出台的较短时间内进行政策评估，以及时总结经验、发现问题，尽早加以调整。
（四）创新审计问责制，促进国家经济安全责任的落实问责制就是要识别出不能履行责任、不负责任的干部，对其追究相应的行政、经济和刑事责任。中共中央办公厅、国务院办公厅在2009年印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响的等情形，将对党政领导干部实行问责。并且规定了问责主体，包括纪检监察部门、组织、人事、审计等部门。审计问责制就是通过审计，发现应该追究责任的线索，进而联动其他问责主体对责任人进行问责。政府审计通常是按照工作计划和规划来实施的，这意味着审计问责并不都是在预知“存在过失”的情况下才展开工作的，即审计的监督并不以追究责任为目的。审计的本质是证明被审计对象的受托责任的履行情况，只有在认为受托责任未履行或未恰当履行时（发现线索时），才具有延伸问责的功能。笔者认为，审计问责制在维护国家经济安全方面应该做出以下的制度创新：
（1）扩大问责范围。多年来，审计问责的范围多体现在对违纪、违法行为问责，有些决策从形式、程序上审计是没有问题的，但其中隐含着渎职、私下交易，重大决策失误、监管不力、效率低下等问题。有的政府官员光有“唱功”没有“做功”，对上汇报“一枝花”、实际工作“豆腐渣”，甚至搞假大空、玩数字游戏。一些地方公布的GDP总量不小、上报的招商引资数额很大，但却看不到实际工作中的亮点，群众生活和城乡面貌没有大的改善就值得深思；再如三鹿事件直接暴露了一些干部的渎职、失职行为。因此，反思政府审计工作，若只对违纪违规行为问责，就使很多责任人得以逃脱或受到从轻处罚，这对国家的经济安全埋下了隐患，构成了威胁。国务院《问责暂行规定》规定了若干问责的情形，这实际上也扩大了今后政府审计问责的范围，即审计问责应从只追究过错责任到追究非过错责任，将无作为、不作为、乱作为、作为不力、不经济、无效率、无效果、决策失误等都应纳入问责范围。
（2）增强政府审计问责制的效力。现行的惯例是：审计报告之后，追讨资金的行动一般都会接着展开。从某种程度上来说，问责比追讨资金更重要，因为倘若问责到位且足够严厉，债权债务单位双方当事人自然会引以为戒，并且以后轻易不再违规。我们必须反思“，审计风暴”刮了数年，为什么会出现屡审屡犯，屡犯屡审现象（审丑疲劳），原因之一就是审计问责力度弱，违规成本低，审计问责存在太多的弹性和模糊性，往往是大事化小，小事化了，强调部门责任、集体责任而放弃对个人责任的追究，追究基层责任而忽视对高层领导责任的追究。审计难，审计处理更难，因此，审计问责必须从虚无的“集体问责”“、部门问责”，转化为切实的“个体问责”。同时审计问责制应该“关口”上移，无论什么部门出现重大问题，都不能仅仅只追究下级的相关责任，主管领导必须承担相应的领导责任和管理责任，至少也要追究用人失察的责任。审计问责制应从对执行环节的问责到对决策环节、监督环节的问责延伸。
（3）应建立问责主体联动机制。问责需要监督、审计、纪检监察、人事、组织、司法部门的配合。而现实的情况是，各个问责主体还没有形成协调、紧凑的协作，或者说缺少协作机制。而一些有问责权的监督主体，往往是“民不告官不究”，平时很少主动去查责。以审计监督为例，审计只能对单位问责，但涉及对个人的问责，审计只有建议权，没有问责权。即便是对审计查出的一些重大违规违纪问题，往往由于纪检监察等部门没有及时跟进，致使责任人逃之夭夭，造成国有资产流失。所以，随着问责范围的扩大，更需要各个问责主体密切配合。建立健全行政问责沟通协作机制，比如，可以建立由监察机关牵头，法制、人事、财政、审计等部门参加的行政问责监督联席会议制度，同时要强化各问责监督主体的责任意识，对问责主体也要问责。
（五）开展绩效审计，关注国家经济发展的质量笔者认为，国家经济安全应该包括两部分涵义，一是现阶段的经济不受侵害；二是对未来的经济威胁具有防范能力。进而言之，经济安全是一种变化的状态，这种变化的状态会受到经济和非经济因素的影响。其是否安全必须要受到实时的监控。这就要求审计工作应该在传统的合规合法性审计的基础上开展绩效审计，绩效审计更加关注公共资源的经济性、效率性和效果性，关注人类和自然的和谐，关注经济发展的质量，是维护国家经济安全的必然选择。通过对经济性的评价可以促使我国的经济发展方式由粗放型向集约型发展，杜绝损失浪费跑冒滴漏；通过效率审计，促使政府凡事要比较得失，分析利弊，杜绝重复、闲置及管理上的漏洞；通过效果评价，可以揭露以损失环境和自然资源为代价的经济增长，促进科技含量高、生态环保好的项目发展，消除急功近利的短期行为，促进经济的良性循环。
参考文献：
［1］王世谊：《政府审计在维护国家经济安全中发挥作用的途径和方式》，《审计研究》2009年第4期。
［2］万君康：《国家经济安全理论述评》，《学术研究》2001年第9期。
［3］唐建新：《政府审计与国家经济安全：理论基础和作用路径》，《审计研究》2008年第5期。
