摘要:90年代以来,我国高等教育招生规模越来越大,高等教育经费却短缺严重,而长期以来由于缺乏有效的审计监督,高等教育经费存在效益低下、管理不善等诸多问题,所以建立一套科学、完整、规范的审计监督体系势在必行。
关键词:高等教育经费;审计;审计监督体系
90年代以来,随着国民经济的发展,我国教育事业蓬勃发展,尤其是高等教育发展势头迅猛,招生数量增幅之大是新中国教育史上少有的。面对高教事业的发展,我们喜中有忧,虽然教育经费增长也十分迅速,但我们毕竟是“穷国办大教育”,投入的教育经费远不能满足高等教育快速发展的需要,并且在现实中存在教育经费浪费、使用效率低下、缺乏行之有效的监督等问题。面对困境,我们一方面要求政府加大财政性经费的投入力度,更为重要的是提高高等教育经费管理水平和使用效率,优化教育资源的配置,使其效益最大化,达到“广开源多节流”的目的。因此,建立科学、完整、规范的高等教育经费审计监督体制势在必行。
一、高校经费管理使用中存在的问题
1.教育经费支出结构不够合理
根据教育事业费的具体用途,可把教育事业费支出分为人员经费支出和公用经费支出。教育事业费中公用经费的比例反映了学校正常教学及管理所需的公务活动开支的满足程度,也反映了教育经费的短缺程度。1990～1995年我国普通高等学校生均公用经费支出占生均事业费的比例分别为53.17%、53.93%、49.76%、43%。近几年来,有些高校人头费猛增,甚至高达70%以上。数据分析表明,我国普通高校的公用经费占事业经费的比例呈逐年下降趋势,下降幅度之大令人堪忧,同时也表明人员经费挤占公用经费的现象日益严重,教育经费存在明显的短缺现象。此外,一些学校领导过分强调“面子工程”、“政绩工程”,把教育经费大幅度地投向建筑楼房,过分绿化美化、硬化路面等“硬件”设施上,而对“软件”如学生学习、图书、教学仪器设备、教育科研等方面投入少之又少。
2.教育资源存在浪费现象,管理层缺乏科学管理与决策意识
目前,高等学校低水平、重复投资建设现象严重,专业及规模效益差。校舍、教学仪器、图书等使用率不高,存在闲置现象。有的高校教师使用不合理不科学,生师比低,教师占职工数的比例低。教育行政管理者或相关人员对教育经费的收支不了解,导致经费计划性不强和经费使用不当。有些高校项目的预算不是根据科学规律为提高学校的教育效率与效果而定,经费预算常常不能显示开支项目与教学目标及内容的关系,亦未能显示人力、物力、财力在保证与促进教学成果上的作用。有些高校领导并不了解各种设施利用情况,不清楚学生在不同课程上的费用如何,导致了经费使用和配置决策不科学。
3.高校资产运营缺乏效益
高校中的国有资产是教育经费常年积累的结果,包括“流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产”等多种形式。合理开发利用高校资产,可以广开经费来源,然而大多数学校却存在“重钱轻物”、“重购轻管”现象,严重影响了国有资产的科学管理和有效利用,进而造成经费收入的流失和支出的浪费。(1)有些校办产业管理不规范,其占用了学校的人力、财力、物力,使用了学校的场所、设备,靠学校发展赢利了,却以各种理由增加支出、扩大成本、不缴利润;亏损了非但不缴费,连借用的周转资金也变成了呆帐。(2)一些“高新技术公司”、“科技服务公司”打着高校的旗号注册,开设银行帐号,随意引用学校科研经费,转移资金;利用学校的设备、资源不交费,使学校资金体外循环,违反财经纪律,造成学校债务负担。(3)学校实行后勤社会化或半产业化中存在一些问题。甲、乙两方职责权限不清;资源配置不合理;学校资源被无偿使用,支出由学校承担,收入归小集团所有,造成学校资源浪费,资金流失。(4)由于产权不清,对经营性资产保值、增值及投资收益的考核未落到实处,造成学校国有资产流失严重。
二、构建科学、完整、规范的政府化与市场化相结合的审计监督体系
高等教育经费既是高等教育发展的前提,又是高等教育质量的物质保证和基础。根据“利益获得”原则和“能力支付”原则我国高等教育经费筹措框架基本形成“以国家财政拨款为主,辅之以征收用于教育的税费、收取学杂费、校办产业收入、社会捐资和设立基金等”多渠道筹措体制。然而实际中筹措渠道并不通畅,仍以政府财政拨款和学生缴费为主。由于我国高等教育经费使用管理上一直没有行之有效的监督管理体制,缺少必要的透明度,存在经费使用管理上的“黑洞现象”,资产运作效益低,企业缺少投资办学的热情,社会团体和个人自愿捐资者不多也部分是由于惟恐所捐赠在实际使用中与自己初衷相违背。鉴于上述高等教育经费短缺现状与管理使用中存在的问题,为达到广开筹资渠道,又能节流增收之目的。
笔者认为应该构建一套科学、完整、规范的政府化与市场化相结合的审计监督体系,即建立政府宏观调控与市场引导相结合的审计监督体系。并且要建立健全相配套法律、法规制度,充分发挥审计的经济监督、评价、鉴证职能及制约性、促进性作用。根据我国高等教育经费的来源不同审计监督体系可分为政府审计、内部审计和社会审计三大部分,依照有关法律、法规和各自审计准则开展审计工作。
1. 政府审计
目前我国高等教育经费的来源主要是政府财政拨款,因此教育经费审计应强化政府审计,扩大审计面,加强其宏观调控的作用。以往政府审计机关由于人员少,审计工作量大,不可能对所有的科技教育单位进行全面审计,在其他审计监督不完善情况下,对高等教育经费使用是否合规合法,效益如何,政府心中无数,只管拨钱,不管用钱,基本失去了监督调控的作用。笔者认为政府审计可在国家教育部设立审计司,省、地市设立审计局。在审计范围划分上,审计司审计中央政府、部、委所资助高校的专项经费及从宏观上对全国高等教育经费审查以达到调节高等教育结构及宏观调控之目的;省、地市的审计机关审计本级所属院校的财政拨款和专项补贴。在审计内容上主要是采取“3E”审计,即绩效审计,包括三方面:经济性(economical)、效率性(efficient)、效益性(effect)。审查是否有效使用各种资源,有无不经济和无效益的问题,各项计划的执行是否合规合法并分析出原因,做出审计报告。
2.内部审计
内部审计主要指高校内部相对独立的审计机构对本单位的财政财务收支、经营管理活动及其经济效益进行的一种专职经济监督活动。领导必须给予重视,一般是在党委书记和校长的直接领导下,有专业审计人员组成的相对独立的内部审计机构,其职位较高,权力较大,其审计工作不受同级部门的干预。内部审计的范围不仅在财务领域,而且还要向业务及经营领域拓展。其主要职能体现在以下五个方面:(1)加强对计划编制和执行的内部控制。内审机构依据计划目标、控制标准和有关制度规定,对计划的可行性进行综合分析,针对执行中出现的问题,协助校领导制定有效的措施。(2)维护财务收支的合规合法性。通过审核会计报表及相关资产是否真实准确,揭露财务活动中的错弊和违纪违规问题,维护资产、资金的安全,防止国有资产流失。(3)促进内部管理水平和经济效益的提高,尤其加强对预算外资金的专项审计,对经济活动中出现的不正常现象及时报告,对变化趋势做出及时分析,提出管理和控制的意见和建议。此外,内部审计应重点对各专项资金实行跟踪审计,使审计伴随整个资金经费使用活动全过程,做到及时反馈并提出建议。(4)“离任审计”。对校长及其他主要领导因故调离本校时内审机关必须进行内审,内审结束后,无问题方可给予办理相关手续。(5)“检举审计”。内审机关还承担对教职员工和群众有意见的经费使用问题进行审计监督,并对审计结果上报并公示。
3.社会审计
社会审计是指利用社会中介组织如审计事务所,对高校会计帐目、会计报表、财务收支活动的审计,并由注册会计师签署审计结果意见书。社会审计主要是对高校经营性资产的审计监督。企业投资和商业性银行对高校提供贷款,其看重的是投资效益,因此这就将市场机制引入了高校经营管理中,要求经费配置和使用科学有效。建立激励机制和约束机制,加强社会审计监督,提高经费的使用效率非常必要。另外在高校进行合并、科研成果转让等活动中除了内部审计外,必须进行社会审计,避免资产流失。对高校的科技股、教育股等在资本市场融资时也必须加强社会审计监督。其次,对社会捐赠资金的管理使用进行社会审计,并将审计结果公示,可增加社会公众对高校经费管理使用的了解和信赖,会更促进社会公众的捐赠热情。最后政府审计经常请社会中介机构协助审计监督,能够积极配合支持政府审计机关履行职责,提高审计的权威性。#p#分页标题#e#
四、审计监督实践中应注意的几个问题
1.建立科学、完整、规范的政府化与市场化相结合的审计监督体系
建立科学、完整、规范的政府化与市场化相结合的审计监督体系必须要建立健全相配套的法律法规,予以支撑。我国目前虽有《审计法》,但相关的法律性的规范文件还未出台,给工作带来不便,审计处罚的法律依据滞后等阻碍审计工作的开展。为避免以上各级审计监督重复进行,造成不必要的浪费,应像美国一样制订《单一审计法》加以规范,这样可以扩大对教育经费的审计面,还能进行对教育经费收支全面、完整地监督,强化审计力度,提高审计时效。此外还应为《高等教育经费法》立法。总之,目前面临的紧迫任务就是健全法律、法规,出台与《审计法》相配套的一系列法律法规,规范审计人的行为,真正依法审计,依法处理。
2. 建立内部控制中的“来龙去脉”
审计模式内部控制中的“来龙去脉”审计模式(如图1)。内部审计高校全部资金来源(来龙)主权资本(所有者权益)实收资本(国家财政拨款)资本公积(社会捐赠、股本溢价等)债务资本—主要指“长期借款”(负债)高校全部资产的运营(去脉)货币资金基建项目—固定资产高校软资源—无形资产高新技术项目的研发—短期、长期投资图.“来龙去脉”审计模式通过“来龙去脉”审计模式,可以对高校经费实行全面的审计监督与追踪审计,控制经费“跑、冒、滴、漏”现象。
3. 内部审计与政府审计的关系
一是政府审计要利用内部审计的工作结果,二是政府审计可以依法对内部审计进行业务指导和监督;内部审计应具有独立性和权威性,防止成为高校领导的“附属品”,除了对高校领导负责外,还应向同级政府审计负责。
4.审计监督透明度
应提高我国的审计报告和处理决定基本上在审计内部运行,除了上报政府外,很少见于报端。而在美国,会计总署对教育经费审计结果除上报国会外,在不违反国家有关法律的情况下,可向社会公布,免费向公民赠送有关审计报告。这样可提高审计的公开性、公正性、权威性,又能提高透明度,增加公众的了解和信赖程度。我国今后也应提高审计监督透明度,经审计发现的重大违反财经法纪的,给国家造成重大经济损失的案例,要公开曝光,公示教育经费资金的经营状况,发挥舆论监督的作用,提高使用效率。
参考文献:
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