简议1945—1949年南京国民政府审计制度的制定
摘 要:抗战胜利后,国民政府重新设置或调整了审计机构,制定并修正了一些审计法规,并以就地审计、抽查审计和巡回审计为工作中心,推行审计制度改革,对恢复和重建战后国民经济发挥了一定作用。但受内战的影响,这种改革与战后国民经济一直在一种不正常的状态下进行,因此南京国民政府审计工作无法有根本性改观,难免最终遭致失败的厄运。
关键词:战后经济建设 国民政府 审计制度
Abstract:After the victory of the Anti-Japanese War,the Nationalist Government reestablished and readjusted the organiza-tions of audit,drewup and amended some audit laws and regulations•Ittook on-site audit,selective audit and roving audit as the fo-cal points of the audit work•To practice the reform of audit system should make a certain role in the restoration and reconstructionof post-war national economy•However,this reform and post-war national economywere affected by the civilwar and had been car-ried out without normal conditions•Therefore,the audit work under the Nanjing Nationalist Government had no fundamentalchanges,and its failure was inevitable in the end•
Key words:post-war economic construction;Nationalist Government;audit system
1945—1949年,国民政府锐意推行审计制度,重新设置或调整了审计机构,制定并修正了一些审计法令法规。审计机关除经常办理事前审计、事后审计及稽察外,并以就地审计、抽查审计和巡回审计为中心展开工作。计政由中央而深入至省县,由普通公务机关而扩展至公有营业机关和公有事业机关,有效地配合了国民政府的政治经济建设。一就地审计、巡回审计一向为审计部的中心工作。抗战胜利后,国民政府所辖地域扩大,1946年度,为适应形势需要,巡回审计小组由以前的30个扩展为35个。限于人力物力,就地审计单位较战前未有增加,但经过调整原有机构,大大提高了工作效率。为使巡回、就地两项审计工作既事有专司,责无旁贷,又整齐划一,系统分明,1947年,审计部增设了临时办公厅,主管就地审计与巡回审计事务。在临时办公厅的具体指导下,就地审计工作推展顺利,1947年度办理了20多个单位,1948年度也办理了20多个单位。
为加强巡回审计,1947年度,审计部组织了44个巡回审计小组,分别对京沪苏浙皖湘鄂赣闽粤滇黔川渝陕甘鲁豫平津等省市进行巡回审计,先后审核国营及省市经营的公有营业、公有事业机关368个①。1948年度,审计部将巡回审计小组分为京沪两区四大组,第一、第二组负责京区,第三、第四组负责沪区②。除继续办理上述单位的审核事务外,因京沪、平津、台湾公有营业、公有事业机关繁多,美援物资及日本赔偿物资数字庞大,收支繁重,审计部又增设了2个巡回审计小组,专门负责审核美援及日本赔偿物资的收拨运用,以防糜费。事前审计为审计部经常工作的重要一环。审计部例行审核预算、核签支付书等项工作。
1946年1月至1947年3月,核签1946年度国家岁出支付金共27256亿元,其中经常费13668亿元、临时费3600亿元、生活补助费2385亿元、年终汇办进加之生活补助费2971亿元、事业费796亿元、善后救济基金3836亿元。此间,审计部还核签了1945年度各类岁出支付金9563亿元,其中普通岁出9128亿元、事业岁出409亿元、其他事业基金支出26亿元①。审计部另一项经常工作是事后审计。1945至1948年底审计部的事后审计工作主要有:审核各机关年度决算及会计报告、审定国家总决算及各公有营业机关盈亏与财产目录、审查各省市审计处各巡回审计人员及驻审人员事后审计工作等。审计部稽察工作主要有:各机关收支的稽察、各机关现金财物的盘查、各机关营缮工程及购置变卖财物的稽察、审计上发生疑义案件的调查、公债还本抽签的监视、兼职兼薪的稽察、田赋征实征购及军用粮秣的稽察、军用被服的监验、各省市审计处及驻审人员稽察案件的审查等。1946年度,审计部办理稽查案件总计多达7711件。1948年度,审计部重点稽察40多个机关,办理重大疑难案件150多件。稽察案件的办理,不仅有力地打击了不法行为,而且节省了巨额财政经费,1946年度,仅监视开标、监视验收、监验军用被服等3类案件,就节省财政经费达2亿多元。推广地方审计为审计部一贯方针。
在审计部统一部署下,各省审计处的事前审计、事后审计、稽察等经常工作,均能按职权积极推进。事前审计部分,如收支法案执行的监督、分配预算的审核、拨款书的核签等项,各省审计处多能随到随办,并因厉行简化拨款办法,颇获实效;事后审计部分,对于会计报告的审核、送审机关的抽查等项,皆按规定查核;稽察部分,如各机关收支的稽察、现金财物的盘查、兼职兼薪的稽察、军用被服的监验、疑难案件及物价的调查诸项,亦能按时办理。其中贵州省审计处1946年度即稽察案件1320件,为各省稽察案件之首。各省审计处1946年度稽察案件总计8000多件,节省财政经费近15亿元②。
各省审计处的审计活动为国民政府审计事业不可或缺的重要组成部分。由于国家预算类各项收入的直接经征经收机关散布各省,为加强财务监督,1946年后各省审计处中心工作为推行岁入直接经征经收机关的就地审计与办理国营公有营业、公有事业机关的巡回审计。1948年,各省审计处办理巡回审计省级机关共158个单位,办理巡回审计中央机关共190个单位③。各省审计处有关县财务抽查一项,1945年度曾因战事吃紧,奉令停办,抗战胜利后,失地收复,各处重新恢复办理。它紧紧围绕着国民政府的战时税收政策而展开。各省审计处订定县市财务抽查暂行办法,加强了对县财务的审核。整个内战期间,以1947—1948年度有关田赋征实的稽察工作最为广泛与深入,其中安徽省审计处稽察了东流、贵池、休宁、歙县、芜湖等7县,发现两大问题:一、各县所属仓库因修建经费所限,多利用民房庙宇,潦作整饰,设备简陋,易生流弊。
二、各县田粮处所有簿籍凭证多未设置齐全,有些虽已按时记载,却系统紊乱,且表面上按照会计制度办理,实际上却与规定有所不合。江西、福建、贵州、云南、甘肃、广西、湖北、湖南等省也稽察了部分县。各省审计处在稽察之初,“风行雷厉,对于财政之兴革,摊派之取缔,污贪之揭发,多有显著之成绩”,但后来“限于人力,厄于经费,各处无不视抽查工作为例行公事,而抽查人员以旅费之不敷,难以赔垫为由,走马看花,不求深入,完成报告即为了事,抽查之效率已为强弩之末。”④上海市为全国工商业中心,上海市审计处的审计工作甚为繁巨,稽察为审计工作的重中之重。1947年度上海市审计处共稽察了9个机关的收支,盘查了9个机关的现金财物,稽察各机关营缮工程及购置变卖财物案6596件,公债还本抽签案18件,审计上发生疑义案34件,军用粮秣及军用被服案881件,变卖敌伪物资及产业监视案73件⑤。在各类稽察案件中,以协同调查“金融风潮案”最有影响。1946年初,由于物价上涨,南京政府试图用抛售黄金的办法,谋求物价和币值的稳定。从1946年3月到1947年2月间,中央银行在上海共抛售黄金370余万两。但抛售黄金未起到紧缩通货、缩紧银根的作用,反而刺激了物价。一些富商巨贾认为购买黄金比囤积货物更为有利,大量抢购黄金。
中央银行总裁贝祖贻、业务局正副局长林风苞、杨安仁等在抛售黄金中收受了经销商贿赂。1947年2月,中央银行库存黄金所剩无几,宋子文遂下令中央银行停止抛售。一时全国市场大乱。自11日起上海米店接连关门,砸毁银楼的事件时有发生,社会动荡不安,全国舆论哗然,引发上海“黄金风潮案”。蒋介石命令监察院调查。3月,审计部奉国民政府之令,派审计员王诗敏、狄梦奎等前往沪市协同调查该案。由于审计人员的努力,“黄金风潮案”黑幕真相大白,宋子文遂以政策运用失当为由,请辞行政院院长之职,贝祖贻被撤去中央银行总裁职务,杨安仁等则以“贪污罪”被打入牢狱,央行40多名涉案人员,分别被处以开除、记过、警告等处分。除各省市审计处以外,审计部还设置西北铁路①、西南铁路②、津浦铁路、国库总库③、盐务总局等审计办事处,作为审计部的直属机关,办理各特种公务机关的财务审计。各审计办事处秉承审计部的意志,在审计事务方面亦做出了许多有益的探索。#p#分页标题#e#
二
第三次国内革命战争时期,国民党为维护本集团利益,在金融机构、军事机关等领域百般拒审,严重妨碍了审计工作,成为影响审计制度实施的重要因素。为办理公库审计事务,审计部在中央设立国库审计办事处,而分散于各地的国库审计事务则由各省市审计处派员办理。受人力所限,各省市审计处仅就固有员额酌予配置,因此,省库审计及原有中央银行代理国库支库的审计同时加重,审计人员无力兼顾,诸多弊端随之而出,如中央银行发给省市库款往往为各省地方银行操纵,库款之外,各银行多假借为员工福利名义将公款提出存放黑市,以牟私利④。为防止地方银行握存利用,1947年9月,中央银行函请审计部转饬各省审计处,将各省银行经办代理国库部分的有关收支承转账务一并兼审,以裕国库。审计部随即通令各省审计处遵照执行,加强对省行的有关审计工作。中央银行不愿坐视地方银行肥大,催请审计机构严加稽核,而对于自身的财务情形却托词拒审,多次将审计人员拒之门外,因事关高层切身利益,审计机关亦是无可奈何。依《审计法》规定,中央机关及其所属机关财务的审计,向由审计部办理,而审核计算决算又为审计之主要职权。多年来,各国营事业机关多能依法令行事,少有借词不予付审者。惟中中交农四大银行各项账目,审计部曾先后多次派员前往巡回审核,均遭婉词拒绝,避免将账目全部付审。1946年10月审计部部长林云陔呈文监察院,指出:“查本部审核各机关账目自有审计法令为依据,该四行负责人一再拒绝国家审计职权之行使,则其藏垢纳污,违法犯纪,莫此为甚,理合依法纠举。”⑤四行却以银行为特殊机关为由进行辩解。双方久商未果,1947年2月27日,四联总处向行政院提呈“商请审计部俟国营事业管理法公布后,再行转知各行局比照办理,于事后将全部开支送审”⑥等意见,再次借词推宕受审。1948年审计部就中央银行各行局全部业务收支一并送审问题,再与四行会商。
四行提出:各行局董事会所制定的法案,应视为各行局支付账目的依据,亦即为审计上的依据。审计部未表同意。随着三大战役战事的推进,国民党政权覆亡在即,四行收支送审一案最后不了了之。国民政府的军费开支向来讳莫如深,但为遮人耳目,或为“廉政”考虑,或为审计制度建设考虑,军费中有些岁出预算或支出项目尚需审计机关的监察。如“国防最高委员会主管其事后审计事务例由中央监察委员会稽核处办理”,不归审计部审核⑦,但国防最高委员会主管经临各费年度岁出预算却均送审计部审核。1947年初,国防部电请审计部派员复查陆军总部收支及现金财物情形,审计部当即派员稽察,结果发觉有“实际库存与账列结存不符”等情形,遂将查核结果据实呈报国防部,并函请依法议处,而国防部对审计部所指不符诸点,“均未详叙原因,借词人少事繁及人事经费与事务经费办理程序不同等,加以声辩”⑧。1947年初,审计部决定增设国防部审计办事处,以加强对国防部门的审计,但国防部以“财务制度尚未厘定”为由,拖延办理,未克实现。因军务费数字庞大,一向采用送审制,各军事机关、部队所送会计报告盈车充栋,审计部主办员司穷年累月从事审核,亦难清结。1948年,审计部与国防部洽商增设军务费审核机构,国防部仍坚持俟国防部财务制度改革之后,方可成立,计划遂致搁浅。虽然审计机构对一些军费支出能够实施审计,但抗战胜利后,各军事机关、部队所有一切给与条例及有关审核法令,很少送审计部参考,以致审核困难。
1947年4月,审计部派科员梁振时前往有关部门查询军务费各项支给标准,以作为审核上的依据。经查询,军务费各项支给标准十分繁多,其中眷属医药补助费、生育补助费、眷粮代金等项,业经明令于1946年度废止,而军事机关仍有此项支给。又如作战奖金、统一津贴、给养补助金、空勤给养费等名目,纯为军事机关之特殊规定,上列各项支出多与规定不符,而军事机关却以单行法规或特殊命令执行,能否作为审核上的依据,审计部左右为难,最后只得遵照军事机关标准办理。国民政府关于公有事业机关、公有营业机关的划分十分含混,何者应计算盈亏,何者不应计算盈亏,盈余如何分配,亏损如何拨补,官商合营事业之盈亏应否予以审核,盈亏审定后应如何公告等等,向无一定的标准,令审计机关很难处置。在1946年2月14日召开的审计会计工作检讨会议上,审计部曾提请会议讨论确定公有营业机关性质,但未有响应。1947年1月,主计处亦函请行政院转令财政、经济、交通等部门会商此一议题,同样未有结果①。南京国民政府的审计禁区除中央金融机关、军费等领域外,尚有许多,如国民党中央党部主管经临各费的年度岁出预算可送审计部审核,但中央党部主管的各级党务机关支出的事后审计报告则由中央监察委员会稽核处掌理,一向不属于审计部职权范围②。再如,驻国外各使领馆各项费用,亦长期不为外人所知。
驻国外各使领馆各项费用均仰赖外汇挹注,支出异常庞大,但该项会计报告,从未送审计部审核。因使领馆各费均已明白列入国家总预算岁出之内,且外交事务日繁,支出亦随之激增,审计部认为“本部职司监督财政,似未便不予过问而任其畸形发展”③。为适应审定国家总决算之要求,有计划地推行各使领馆的费用审核工作,审计部特拟订一些具体审核办法,而各使领馆均以“外交秘密,情形特殊”④为借口,拒绝配合,故其拟订的审核办法亦无异于一纸空文。前述各公有营业、事业机关的拒审,均为各机关为维护自身利益,蔑视审计制度的违法行为。囿于国民党之反动统治,审计制度运作机制本身亦存在极大欠缺,如审计法规尚不完善,机构尚不健全,办事细则亦不能因时因事而有所变通等,以致审计人员在执行公务时,国家公务人员竟发出“打倒审计制度”之吁请。1946年4月12日,广东省“省级机关公务员福利协进会”召开成立大会,会后发表记者招待会,抨击审计处执行《公务员支给薪俸限制办法》是一意孤行,影响民生。
下午5时许,1000多与会者突然冲进审计处办公室,高呼“打倒审计处”、“打倒审计制度”等口号,捣毁档案文卷办公用品及门窗板扇等器具。之后,又在各大报刊发表声讨审计制度的言论。广东地方政府对此未加任何约束。事件发生后,国民政府对当事人及责任人进行了严厉的惩处,政务官惩戒委员会第62次会议决议:广东省政府主席罗卓英申戒、广东省政府顾问陈恩成等16人各记过一次,除将决议书分别送达被惩戒人外,并送登国民政府公报⑤。国民政府推行审计制度业经十年有余,未能收到预期效果,审计职权与主计职权未能相互配合,亦为一主要原因。在审计制度方面,中国幅员辽阔,党政机关林立,又时值内战,就地审计难以普遍推行,各机关的财务审计多采取送请审计或巡回审计,审计机关只能依据送审机关之书面报告,考核其财务收支是否符合法令,而无法对每一项收支都做出准确的覆证。至于所报收支是否属实,即使属实,其支出是否合于经济原则,则资料阙如,无从查验。因而审计机关稽察“财务上不法不忠之行为”的职权,受事实所限,难以充分发挥。再者,全国各县尚未配置审计人员,自治财政的监督因而废弛,致使收支浮滥,舞弊丛生。由于主计人员亲自办理各机关的财政收支,手中握有各种原始凭据,若主计职权能与审计职权积极配合,不仅可以解决资料不足、配置不全等问题,且将节省大量人力物力。1945—1949年国民政府实施审计制度步履维艰,一是因政治、经济、军事等诸多因素的影响,各被审机关视审计法规如一纸具文,使审计机构行同虚设。另一方面,审计人员的自身素质也良莠不齐,在国民党腐败统治的大背景下,许多审计人员贪赃枉法,徇私舞弊,以致尚不健全的审计制度运作起来就更加艰难。此外,因受内战影响,国民政府审计制度一直在一种不正常的状态下运行。#p#分页标题#e#
1946年底,国民政府颁布《中华民国宪法》,加强了蒋介石的独裁统治,使审计失去超然独立性,审计绩效因而大受影响。由于国民政府忙于内战,疏于经济建设,致使物价飞涨,社会动荡不安,审计机关制定的法令法规,几经修正,亦难适应形势之改变。为减缩开支,国民政府还一再减少审计经费,压缩审计编制,审计员额竟由抗战后的1700多人一路狂减到只剩400余人。1949年10月,审计制度最终随国民党政权的覆亡而踏上末路。
