吉林省教育内部财务审计工作的一些改革建议
[摘 要]在总结分析吉林省教育经费及教育审计工作基本情况的基础上,认为必须充分认识教育审计工作在教育事业发展中的重要地位和作用,并具体提出了进一步做好吉林省教育内部财务审计工作的意见。
[关键词]教育经费 教育审计 财务监督
党的“十六大”召开后,全国各条战线认真贯彻江泽民同志“三个代表”的重要思想,以更加饱满的奋斗精神和工作热情,积极投身于全面建设小康社会,加快推进社会主义现代化的伟大事业。党和政府早已确定,把教育事业摆在优先发展的战略位置,实施”科教兴国”战略,不断增加对教育的投入。在新的历史时期,以政府投入为主的教育投入多元化格局的形成,给教育的发展带来了新的机遇,同时也给教育经费管理提出了新的课题。围绕全面建设小康社会总体目标中教育发展的中心目标,进一步加强教育财务管理、强化教育审计监督,确保教育资源的有效利用,保障新世纪教育改革和发展的顺利进行,是摆在我们面前的一项迫切任务。
我国自上个世纪80年代县以上人民政府建立审计机构以来,内部审计机构陆续建立。内部审计作为依法独立审查会计账目,监督财务收支真实、合法、效益的行为,对维护经济秩序,促进廉政建设有着重要作用。我们要从教育改革发展和教育财务工作全局出发,全面、正确分析形势,把握趋势,总结经验,统一认识,明确任务和措施,进一步强化规范教育内部审计监督,促进新世纪教育事业发展。这里,仅对吉林省这一问题作一些分析和思考,并初步提出对策建议。
一、对吉林省教育经费及教育审计工作基本情况的分析
近些年来,按照国家的要求,我省教育经费做到了逐年增加,基本上实现了“三个增长”,教育经费来源已形成以国家财政投入为主、其它多渠道投入为辅的新格局。尤其是近几年来,国家和我省相继制定出台了一些教育投入的政策,进一步拓展了教育经费的来源渠道。———全省教育经费总的发展情况。“九五”期间,全省教育经费从1996年的43•2亿元,增加到2000年的69•7亿元,年平均增长15•3%。其中财政预算内教育经费从1996年的24•2亿元增加到2000年的43•6亿元,年平均增长13•5%,高于同期财政收入年平均增长比例7•5个百分点;其它多渠道投入从1996年的19亿元增加到2000年的26•1亿元,年平均增长9%。2001年全省教育经费83•6亿元,比上年增长19%。其中财政预算内经费54亿元,比上年增长23%;其它渠道教育经费29•6亿元,比上年增长13•4%。———全省教育经费按教育层次的支出情况。#p#分页标题#e#
在全省教育经费总支出中, 1996年高等教育经费为4•25亿元,到2000年为11•4亿元,增长168•2%;2001年为14•3亿元,比2000年增长了25•4%。基础教育经费从1996年的29•1亿元增加到2000年的39•9亿元,增长37•1%; 2001年为42•8亿元,比2000年增长7•3%。其它教育事业费1996年为9•85亿元, 2000年为18•4亿元,增长86•8%;2001年26•5亿元,比2000年增长44%。———全省教育经费来源多元化情况。2001年全省教育经费总收入为83•6亿元,其中财政预算内经费为54亿元,占总来源的64•6%;城乡教育费附加5•3亿元,占6•4%;勤工俭学用于教育经费1•4亿元,占1•7%;社会捐、集资2•6亿元,占3•2%;事业收入经费17•9亿元,占21•3% (其中学杂费收入为11•8亿元);其它收入0•9亿元,占1%;国家补助1•5亿元,占1•8%。
以上数据说明,一方面,在全省各级党委和政府的重视下,国拨教育经费逐年有所增加,形成一条上升曲线;另一方面,通过制定政策,采取多渠道、多方位筹措教育经费等措施,教育预算外收入不断增加,且增幅高于国拨经费的增长。从2001年全省教育经费决算数字看,多渠道筹措的预算外教育经费比例已超过1/3,省本级超过1/2。这说明预算外收入已经成为教育投入的重要组成部分。过去我们对整个教育经费来源构成常用6个字概括,叫做财、税、费、产、社、基,即财政投入、城乡教育费附加、学杂费、校产收入、社会捐集资以及教育基金。随着社会主义市场经济体制的建立和教育事业的发展,特别是我国加入世贸组织以后,教育经费来源结构也发生了重大变化,叫做多渠道、多角度、多元化。除上面所谈之外,像新制二级学院、中外合作办学、股份制办学、公办民营、引入外资、银教合作等,都是多元化教育投入格局的组成部分,并且改革还在深化,必将为教育事业发展注入新的活力。近些年来,我们对教育财务工作十分重视,一手抓投入,多渠道筹措教育经费,一手抓管理,提高资金的使用效益,取得了很大成绩,为全省教育事业的发展提供了有力的资金保障,对此应当充分肯定。
但也应当看到,由于多种复杂的原因,一些学校和教育部门工作中还不同程度地存在重投入、轻管理的现象,有的问题还相当严重,这不能不引起我们各级教育部门的重视。从近年来审计和财务大检查中发现的情况看,主要有如下几个突出的问题:一是财务管理不严、内部控制制度不健全问题。个别学校经费管理上存在漏洞,给学校经费运转造成损失。有的地方、单位财会内部岗位设置缺位,必要的审核制度不健全,存在开支管理不合规,账证不符、账表不符的问题。二是“小金库”问题。我们再次强调,各高校、各单位应按国家规定再认真清理一次,该上缴的上缴,该入账的立即入账。三是不合理开支、白条子抵库问题。有的单位在国家和省没有规定、没有报上级批准的情况下,自立名目,不合理支出项目较多。个别地方一定程度存在着教育经费使用不当的问题。四是财务会计工作基础比较薄弱的问题。有的单位大型维修项目及基建工程预算、决算审核制度不完善,存在着经费开支浪费问题。#p#分页标题#e#
部分财会人员素质偏低,不能适应现代化财务管理的需要,特别是加入WT0以后更难适应形势发展要求。五是财务管理工作摆位问题。个别市、县对教育财务工作重视不够,对新情况、新问题研究不多、办法不多,矛盾很大。这些问题产生的原因是多方面的,特别是有诸多深层次政治、经济因素。它虽然表现在个别单位和个人身上,不代表主流,并正在积极纠正之中,但仍直接关系教育发展和教育形象,必须引起重视,逐步采取有力措施加以解决。下面我们再来简要分析一下近年来全省教育审计工作的进展情况。总的看,全省各级教育部门和学校在教育改革发展中对教育审计工作还是十分重视的,其工作成效是明显的。从不久前组织的全省教育审计专题调研情况看,有以下几个突出特点:一是注重建立健全教育内部审计机构,配备政治、业务素质较强的专业审计人员。据统计,在省属35所高校中,独立设置审计处的高校有8所,与纪检监察部门合署办公、行使独立审计职责的有23所,与财务部门合署办公(财务审计处)的有4所。我省普通高校内部审计机构比较健全,现有高校审计人员中,具有高级职称的有32名,中级职称的有63名。各高校的内部审计机构多数在院校长的直接领导下,一部分在党委书记或纪检委书记的领导下开展工作。市、州教育行政部门多在财务部门内设审计人员,长春、吉林、四平等市教育局设置了财务审计科(处)。二是围绕教育发展的中心任务开展审计工作。突出审计重点,坚持常规审计,注重内部审计的实效。2001年全省教育系统完成内部审计项目1 859项,审计总额22•5亿元;审计出违章、违纪金额4 772万元;纠正违章、违纪金额385万元;对大型维修项目及基建工程的审减金额1 424万元;对各级教育领导干部开展任期经济责任审计178项,并作出了公平、翔实的审计评价。一些高校主要领导对审计人员的工作给以高度赞扬。三是不断探索教育审计理论和实践的结合。我们积极开展学术理论研究及交流活动,使教育内审人员在审计理论和专业知识上得到共同的提高。四是注意了审计人员队伍的建设。不定期开展对教育内部审计人员的培训,采取举办分层次的培训班、以会代训、以审代训等多种审计继续教育形式,实现一审、二帮、三促进的目标。
在教育审计人员自身素质提高的同时,完成了各项审计任务,提高了教育财务管理水平。五是涌现出一批审计工作先进典型。最近,吉林省表彰了一批审计工作先进集体和个人。他们的经验和做法反映了新形势下教育审计工作的某些特点和规律,值得重视。在估价教育审计工作取得的成绩的同时,应清醒地认识到全省教育审计工作开展得还很不平衡,特别是要看到这项工作的现状还不能完全适应新形势下教育事业改革发展的需要。首先,领导的重视程度还有差距。从我们对各地、各学校、厅直单位的调研看,有的学校和单位主要领导重视到位,内部审计机构就健全,人员配备就强,工作就有力度,审计效能就大;反之,个别学校和单位的领导重视不够,机构建设、人员配备就相对落后,审计工作就开展得不理想,无法充分发挥教育审计的职能作用,也就很难及时发现和纠正一个单位在经济活动过程中的问题。其次,教育审计规章制度建设未能跟上。由于多种原因,近两年集中研究全省性、地区性的教育内部审计规范不够。在发生经济业务的审计中,评价无准确的依据,难于写出较高水平的审计评价和建议。在教育审计过程中还有一个工作方法问题,还存在着与其它部门的协调问题等。第三,教育审计人员队伍的素质还有待于提高。我省普通高校配备的审计人员政治、业务素质较高,且经过多年工作,有一定的审计经验。各市、州,特别是各县(市、区)的教育内审人员队伍状况相对来说差一些,有的内审工作只是作为一项兼职工作,不具有独立性,难以主动开展审计业务;有的同志对财会业务不熟悉,不能适应开展教育审计工作的基本要求。第四,审计手段现代化程度较低。这严重制约着教育内部审计工作的正常开展。从全局来看,我们要在今后的工作中尽快解决这些问题。 #p#分页标题#e#
二、充分认识教育审计工作在教育事业发展中的重要地位和作用
现代内部审计的作用是适应经济社会的发展,随着内部审计的内容、范围、职能的发展而逐步扩大的。我认为对教育审计工作地位和作用的认识,在一定意义上说就是对教育审计工作在整个教育工作体系中所发挥的重要性的理性认识。具体可概括为以下几点:1.加强教育审计工作,是加强财务监督,从源头上遏制教育腐败现象发生的需要。近几年在教育领域出现的腐败案件已引起社会各界的关注。应该说,现在学校经费来源的多渠道、多元化,确实给某些职务犯罪和腐败提供了一定的机会,而学校内部制度建设落后于教育事业发展或流于形式,以及思想作风建设没有跟上,是其重要的深层次原因。党的“十六大”指出,要注重从源头上预防和解决腐败问题,进一步推进党风廉政建设,密切党与人民群众的联系。各级教育部门和学校的领导干部,要在改革开放中坚持廉洁从政、执政为民、立党为公,这是党和人民的要求,也是时代的考验。我们不能说教育内部审计可以为党风廉政建设“包打天下”,但它对于“源头治理”、“标本兼治”的确有着不可替代的作用。
教育审计作为监督审查整个经济活动过程的重要措施,从其职能角度说,可以通过对学校经济活动的事前审计建议、事中审计监督、事后审计评价等,协助主要领导有针对性地及时采取必要的措施和手段,有效减少经济上的损失浪费及违纪问题的发生。同时,通过对财务收支实施常规审计,对大型维修项目及基建工程审计,对某些经济活动进行重点审计等,将会从源头上把好财务收支关、把好政策执行关,并做到警钟长鸣,必然在一定程度上减少腐败现象,促进党风廉政建设。作为一位重视党风廉政建设的领导,岂能忽视内部审计工作!2.加强教育审计工作是强化教育财务管理,提高教育经费使用效益的需要。现代内部审计通过对经济活动全过程的审查,可在对有关经济指标进行对比分析中揭示差异,分析差异形成的因素,评价经营业绩,揭示未被充分利用的人、财、物的内部潜力,进而总结经济活动规律,并提出改进措施,促进经济效益的提高,保障教育事业发展。
目前,在各级教育部门和学校教育经费管理中,从经费的筹措、取得,到经费分配、使用,整个过程都在单位的财务部门核算、控制和操作,那么在一定时间内,对教育经费使用得如何?是否能按国家有关财经制度和法规执行?谁来对财务部门本身的工作进行评价?这就需要审计部门来审计。通过审计作出公正、准确的评价,这是对财务部门使用监督教育经费的再监督。此外,高等院校和较大的教育部门还有二次分配、三次分配经费的问题,年度内按预算由财务部门将经费分配给学校其它部门使用,这需要财务部门监督管理,同时也需要通过审计监督确保按预算、按规定合理使用。审计监督配合财务部门更好地监督使用教育经费,是财务管理的继续和加强,是财务管理的再管理。这也是教育审计工作的职责之一。3.加强教育审计工作,是适应教育多元化投入体制,确保教育资金、资产完整安全的需要。对教育资金、财产的完整安全进行监督检查,是学校内审的重要职能。前面我曾讲过,目前我国教育投入来源渠道已发生重大变化,以国家财政投入为主的多元化投入体制正在形成。那么,在新形势下对教育资产、资金如何管理,其中包括学校的收入、社会投入、金融部门融资、国际贷款、对外投资以及其他预算外收入等如何管理,其效益怎样,是我们教育财务工作面临的一道难题。对此,我们一方面要加强教育的财务管理,合理分配、管理和使用经费;另一方面就是强化审计监督,确保资产、资金完整安全。#p#分页标题#e#
审计工作一方面通过审计发现问题,堵塞漏洞,纠正毛病;另一方面通过审计反映成绩,总结经验,作出教育资产、资金使用效益和经济效益的科学评价,从而减少浪费或发生其它各种问题。4.加强教育审计工作,是应对加入WTO,推动教育财务管理国际化建设的需要。加入世贸组织对我国教育影响无疑是深刻的、多方面的。准许海外教育机构到我国投资办学,多种形式合作办学模式及教育外资的出现,将对我国现行的教育体系和教育财务管理体制产生深层次影响。面对这种新的变化,我们一方面要抓紧研究国际教育财务管理准则,切实搞好教育财务管理;另一方面要按国家有关法律法规,按照国际惯例,强化教育审计监督,保障教育资源安全运行,切实提高资产使用效益。这是对教育审计工作提出的新要求,要充分发挥教育内部审计工作在教育国际财务管理中的职能作用。最近,教育部专门发出通知,要求加强对外合作办学中的财务监管。5.加强审计工作,是适应学校管理体制改革,增强领导决策前瞻性、科学性和实效性的需要。学校的经济活动决策如何,关乎学校能否正常发展。现代内部审计已经从一般的查错防弊,发展到对内部控制和经济活动的审计,对经费管理的各个环节作出评价。同时,现代内部审计的职能正在从传统的事后审计向事前审计转变,叫做审计工作前移。内部审计的一个重要作用就是通过科学评价为领导决策提供必要的经济管理信息和把关的数据,这是领导正确、科学决策的可靠基础。现在,随着学校管理体制改革的深入,越来越多的主要领导必将更加重视审计工作。
三、加强领导,落实措施,提高教育内部审计工作质量
“十六大”之后,按照省委、省政府的部署,我省教育事业将进入全面发展的新阶段。面对经济全球化、教育国际化的激烈竞争和全面建设小康社会的艰巨任务,我们应紧紧围绕教育改革与发展的中心任务,进一步做好教育财务审计工作。
1•切实加强对审计工作的领导。各地、高校和厅直单位都要按照《审计法》的规定,把内部审计工作纳入重要的议事日程。审计工作如何,关键在领导。最近审计署发布的关于内部审计工作的规定指明,内部审计机构在本单位主要负责人的直接领导下,独立行使内部审计监督权。加强领导,应主要表现在全力支持审计人员的工作,重视来自审计部门的工作意见和建议,帮助审计部门解决工作中遇到的实际问题,为他们落实相应待遇和政策,明确其基本责任和权力。主要领导要亲自抓审计意见的跟踪检查和落实。
2.坚持教育审计工作的基本原则。一是坚持公正、公平、真实的原则。审计工作的最基本要求就是实事求是,真实准确地反映被审单位和被审项目实际情况,并按照公正、公平的原则准确地提出对被审单位及项目的有效评价。二是坚持依法、依规的原则。审计工作要有法可依、有章可循,按照国家有关法律法规的规定,去审计被审单位及项目的经济业务,从而确切地评定被审事项的准确度及正确性。要特别重视学习“入世”后修订或出台的教育财务法规。三是坚持监督和服务相结合的原则。内部审计区别于政府审计和社会审计,它既具有实施监督职能,又服务于所在单位和部门。因而要围绕一个地方、单位的中心工作去做好审计服务工作, 在监督的同时做好服务,协助有关部门搞好会计、经济核算,纠正违反财经纪律的业务,完善财务管理办法。四是坚持突出重点和常规审计相结合的原则。应搞好每年例行的财务收支审计;一定时期、一定阶段内对特殊的经济业务进行专项重点审计,如特殊的个案审计、专项资金使用情况审计等。#p#分页标题#e#
3.明确教育审计工作的主要任务。按照国家“全面审计、突出重点、抓住典型、跟踪落实”的审计工作要求,结合我省实际,今后一段时间内,要围绕教育改革发展的中心工作,在进行正常的财务收支审计的同时,突出以下重点工作任务:一是开展大型维修项目和基建工程审计。当前和今后一段时间,教育基本建设和大型修缮项目较多,要进行从立项的预算审计,到事中建设的跟踪审计,到最后建设竣工决算审计的全过程审计。今后,立项预算不经审计部门审计不能确定;竣工决算不经审计部门审计财务部门不许付款。这要作为制度规定下来。二是开展领导干部任期经济责任审计。要认真执行国务院、教育部关于加强党政领导干部任期经济责任审计的规定。各高校和厅直单位负责经济工作、教育经费管理、物资管理的领导干部,在离任、变动或升迁等情况下,必须进行任期内经济责任审计。主要审计经济管理中是否有违纪、违规等问题,对事业发展所起到的作用,如国有资产是增加还是损失,事业的发展程度如何等等,由审计人员写出公正、真实的审计评价。要坚持经济责任述职报告公开,经济责任内容公开,经济责任审计程序公开,经济责任审计结果公开。
要把对干部的考察、考核与经常性的审计结合起来,使之成为对干部奖惩、使用的一个重要依据。三是开展专项资金使用效益的审计。近年来,国家和省里安排了较多的专项资金,如中小学布局调整补助专款、中小学危房校舍建设补助专款、教育受灾补助专款、中小学信息技术教育专款、高校基础设施建设专款、中央下划学校中央与地方共建补助专款等。教育部已决定委托省级内审机构负责对这些专款的使用情况进行专项审计,着重对这些专项资金的使用及效益情况作全面的反映和审计评价。这是今明两年我省教育审计工作的一项重点任务。四是开展经济合同审计。为加强和规范学校经济合同管理工作,维护学校合法权益,防止不必要的经济损失,依据《中华人民共和国合同法》以及国际有关法律规定,要全面开展经济合同审计工作。
我们已印发了《东北师范大学经济合同管理办法》,请各地、各单位借鉴。五是积极探索并开展教育国有资产审计。现代管理理论提出两个概念,一是货币资产保全,一是实物资产保全。开展教育国有资产审计,就是要进行实物资产保全审计,审计监督国有资产现存的价值,现在的管理状况,资本运营的合法、合规性等等。近年来,普通高校重组、合并、调整步伐较大,后勤社会化改革深化,中小学实施布局调整中部分学校撤并,部分校办企业转制,国有资产的存置、保全、保值情况如何,必须作为教育审计的重点对象之一。这是一个全新的教育审计领域,需要我们在实践中探索,总结出一套教育国有资产审计管理的办法来。还要搞好内部控制制度的评审。要确实加大内部审计监督力度,不断拓展内部审计领域。#p#分页标题#e#
4.处理好教育审计工作的几个关系。一是处理好与政府审计、社会审计的关系。目前,我国的审计体系由政府审计、内部审计和社会审计三部分组成。政府审计代表政府权力机构对各级行政部门、企事业单位行使独立的审计权,并具有处罚权;社会审计站在第三者的角度,受委托独立开展审计业务;内部审计是在一个单位内,在一定环境内开展审计工作的一种行为。实际工作中内审工作应摆正位置,主动与政府审计部门沟通,争取其在业务上的指导和帮助。在政府审计对所在单位开展审计工作时,要积极配合,主动参与。重大问题或疑难问题凡内审工作不宜开展的,经单位批准,可以委托社会审计进行。二是处理好与被审单位的关系。其实质是服务与监督的关系。东北师大审计处在财务收支审计过程中,坚持边审计边指导,让被审单位领导知道有何不足,如何纠正,从而促进了基层单位不断加强资金、财产管理。三是处理好审计部门与领导的关系。一方面,领导要增加审计工作意识,全力支持审计工作;另一方面,审计部门要坚持“有为才有位”。四是处理好与单位内部其它经济监察管理部门之间的关系。履行职责,分兵把口,为一个共同的目标做好各自的工作,发挥监督工作的整体效应。5•加强教育审计工作中的几项基本建设。一是加强制度规范建设。最近,吉林省下发了《吉林省教育审计规范》、《吉林省教育系统领导干部任期责任审计实施办法》、《吉林省教育大型维修项目及共建工程审计实施办法》等文件,各地区、单位应结合实际制定实施细则。二是加强教育审计机构和人员队伍建设。按照国家规定, 各高校都要根据学校特点,建立独立的审计机构,或建立与纪检、监察部门合署办公,具有相对独立性的机构,并配备素质高、业务好的专职审计人员;市、州、县(市、区)教育行政部门中应相应设置或明确内部审计职能机构,配备专门审计人员。
省教育厅正式聘请几位同志为教育厅特聘审计员,代表教育厅履行全省教育审计的职责。有计划、分层次举办教育审计理论与实际业务的培训班、进修班,提高审计人员的理论和业务水平,倡导求实作风,以利于高质量地开展教育审计工作。三是加强教育审计理论的研究和学术交流。创造一种教育审计科研与学术研究的环境和氛围,有益于指导教育审计的实践工作。四是加强审计信息化建设。实现教育审计微机化,研制适合教育审计内容和特点的软件系统,用于教育审计的实际操作中,以增强教育审计的准确性和科学性。6.应加强厅直单位的审计工作。吉林省教育厅24家直属事业单位除省教育学院和省电大外多数没有独立的内部审计机构,审计工作基本上由厅主管处室来抓。下一步我们将加强对厅直属事业单位的审计工作,重点抓好以下几个方面的审计:一是年度财务收支审计。从审计预算开始对年度财务收支执行情况进行定期审计,并做好特事特审。二是抓好基建、大型维修项目的审计。规模较大的基本建设和大型维修项目立项时,必须实行报审制度,确保有限教育经费的有效合理使用。三是进行经济合同审计。四是抓好单位主要负责人任期内经济责任审计。由人事处提出计划,由#p#分页标题#e#财务审计处组织实施。国家全面实施“科教兴国”战略,我省把“科教兴省”置于经济社会发展的四大战略之首,工作在教育战线的同志任务艰巨而又光荣。我们应认真贯彻党的“十六大”精神,践行“三个代表”的重要思想,与时俱进,奋发努力,进一步做好教育审计工作,为开创我省教育事业的新局面,为在我省实现全面建设小康社会的奋斗目标,作出新的贡献。
