我国建立政府绩效审计评价指标体系的必要性及其原则剖析
摘要: 本文对我国建立政府绩效审计评价指标体系的必要性及其确立原则进行了剖析, 代写审计论文在此基础上试通过对政府行政行为产生的经济、社会和环境效益的评价, 设计具有可操作性的绩效评价指标体系, 以期对我国政府绩效审计的绩效评估有所借鉴。
关键词: 政府审计 绩效审计 绩效评估 指标体系
政府绩效审计, 是对政府及其公共部门履行职责管理和使用公共资源的经济性、效率性、效果性进行检查和评价, 提供政府及其公共部门经济责任履行情况的信息, 促进公共资源的管理者、使用者改进工作, 更好地履行经济责任。绩效审计的核心是对被审计事项的经济性、效率性和效果性进行的评价, 而进行评价的关键是建立一套完整可行且行之有效的指标体系。
1 我国政府绩效审计评价指标体系的构建
建立政府绩效审计评价指标体系的核心, 就是把现代市场经济的一些理念融入预算管理中, 使政府能像企业财务计划一样, 对政府的行为进行内控, 并通过这种内控, 保障政府目标的实现, 提高政府运行效率, 促进政府职能转变, 提高政府与市场的协调能力。政府绩效审计对象是综合、复杂的公共支出及其相关的社会和经济活动。一方面, 公共资源的支出和耗费是一项政府施政成本, 必须对政府绩效的投入进行审计; 另一方面, 政府的公共管理和服务行为会对经济、社会和环境产生不同程度的定性或定量影响。此外, 从审计评价的角度, 还应考虑项目绩效的评价。基于此, 笔者以为, 我国政府绩效审计评价指标体系可按以下途径构建(如图1 所示)。
1.1 公共资源耗费审计评价指标政府是由其组成部门构成的一个组织体系, 也可以看作是一个系统, 这个系统通过对一定的物质资源和人力资源的耗费, 提供一定的产品———公共服务和行政管理。因此政府绩效审计评价指标可以从投入和产出两个角度来建立。从投入角度来说, 主要通过公共资源耗费审计评价指标的建立, 以考察政府行为成本, 包括人力、财力和物力的占用。政府拥有社会公共资源的强制分配权, 政府远景规划及年度财政决算需要将财政收入分配于不同的社会发展领域。而财政用于新建、扩建、改建、重建固定资产等基本建设支出往往是公共资源耗费的主要形式, 其对国民经济体系的形成, 巩固发展国民经济扩大再生产的顺利进行, 补充国民经济各物质生产部门所需资金和投资具有重要意义。公共资源耗费通常还必须考虑政府行政效率。基于上述考虑, 笔者认为, 公共资源耗费指标应由绝对指标和相对指标构成。具体包括: 政府公务员与社会适龄就业人员比、政府公务支出总额、政府支出占GDP 的比重、政府部门固定资产占全社会固定资产的比重等。此外, 政府必须关注社会综合发展, 因此, 政府在科教文卫事业上的财政支出、在环境治理、社会保障和其他公益事业投入以及在司法和国防建设上的投入均能反映政府在公共资源的投向。#p#分页标题#e#
1.2 政府管理绩效审计评价指标
1.2.1 政府提供公共产品满足公共管理和服务的需要才是政府本质职能, 因此在保障合理预算的公共支出后, 对政府服务效益的考察应作为效益审计的重点。也即从产出的角度考察政府业绩。政府业绩包括政府为社会经济活动提供的服务数量和质量、政府管理目标的实现情况、政策制定水平与实施效果、政府管理效益、政府管理社会效果等。包括经济发展评价指标、社会发展评价指标和生态环境评价指标。经济发展评价指标。经济是其他社会资源耗费的基础,经济不发展, 各项社会事业就无法顺利开展, 也不利于社会发展总目标的实现, 因此, 经济发展始终是政府尤为关注的“政绩”。在衡量政府经济管理能力的效益审计指标中, 笔者以为, 可设计以下几类指标:宏观经济发展: 经济发展速度(如工业总产值增长率、农业总产值增长率等)、人均GDP、财政收入占国民经济比重、社会总投资增长率、国有资产保值增值率等指标反映了地区或部门整体的经济运行状况, 是考核政府经济绩效的重要指标。政府调控能力: 政府职能转变的改革使得政府调控经济的职能日益突出, 作为该项职能的重要指标, 调整和优化产业结构是提高国民经济整体素质和国际竞争力的重要手段;法规环境、招商引资和市场监管是政府治理经济的软指标;而乘数效应则反映的是政府投资对社会总投资的拉动能力,挤出效应则相反。这些指标反映了政府管理经济的能力。居民生活水平: 国民经济发展目标就是改善人民生活水平, 同时, 经济的发展也会带动物价水平变动, 从而影响居民的消费能力, 因此居民生活水平指标也必须纳入政府经济效益中考察。这类指标主要包括居民平均可支配收入、物价上涨指数等。
1.2.2 社会发展评价指标。政府作为国家的管理者和社会生产的引导者, 在评价其效益时仅仅关注经济的发展是远远不够的, 还必须考虑其所带来的社会效益。可设计以下几类指标:社会发展状况: 职工失业率、恩格尔系数、基尼系数和公用设施保有量等指标反映了社会发展综合经济效益。失业率是指失业人口占适龄劳动人口的比例, 反映了一国或地区劳动就业情况; 恩格尔系数反映了一国和地区人民生活水平的状况, 根据联合国粮农组织提出的标准, 恩格力系数在59%以上为贫困, 50—59%为温饱, 40—50%为小康, 30—40%为富裕, 低于30%为最富裕; 基尼系数是反映一国社会分配状况的指标, 0 为“完全平等”, 1 为“完全不平等”, 超过0.4 为“警戒”。公用设施保有量则是指教育机构数、医疗机构数等反映社会在教科文卫方面的发展水平。人口质量水平: 人口的增长直接影响社会的供需状态,人口自然增长率、平均受教育程度等应该是反映政府绩效的标准; 而城镇居民的收入状况、消费状况和家庭财产平均数都能反映生活质量的水平。#p#分页标题#e#
1.2.3 生态环境评价指标。随着社会的不断发展, 人们对环境和可持续发展的关注程度越来越高, 因为这关系着经济和社会的未来发展, 因此, 评价政府绩效不能孤立环境因素。可设计以下几类指标:环境治理状况: 废水废气废物的排放量、环境污染经济损失、水土流失面积等反映了地区环境破坏程度, 对经济发展有负面影响。可持续发展能力: 农业人口比重、废水废气治理率、水土流失治理率、水资源利用率、矿产储量、森林覆盖率等, 这些指标反映了社会可持续发展能力和政府对环境的治理成效。
1.3 项目绩效审计评价指标从审计评价的角度, 我们不仅要评价政府管理绩效, 还应评价其项目绩效, 这里的项目绩效并非一般意义上的项目绩效, 它泛指从产出的角度对政府及其部门、项目的社会服务效果绩效评价。项目审计评价的特殊性决定了对于项目绩效的评价应主要从项目的效果来评价, 即应当从经济效益和社会效益两方面来评价。
1.3.1 经济效益评价指标: 主要包括净现值、内含报酬率、投资利润率和投资贷款偿还期等指标。净现值: 是根据已完项目投产后现金流入量与实际投资额, 按同期银行贷款利率或同行业收益率计算该项目实际净现值, 如果净现值为正数, 该投资项目的现金流入量现值大于现金流出量现值, 表明该项目投资实际报酬率大于同期银行贷款利率或同行业收益率。内含报酬率: 是指使投资项目的净现值为零的贴现率。根据已完项目投产后现金流入量现值与实际投资额现值, 计算其实际报酬率, 判断实际报酬率是否大于同期银行贷款利率和同行业投资收益率。投资利润率: 在不考虑现值的情况下计算投资利润率,即税后利润与实际投资额之比。投资贷款偿还期: 投资项目大部分的资金一般来源于银行融资, 项目投产后, 现金流量的大小直接影响项目的贷款偿还能力, 通过现金流量表中的现金流量在考虑贷款利息的情况下如实计算项目贷款实际偿还期。
1.3.2 社会效益评价指标: 社会效益评价主要是评价项目对行业和地区经济发展、公共政策和社会稳定、生态环境等方面的作用和影响。主要包括社会满意度、群众上访率等指标。
2 我国政府绩效审计评价方法审计是人类为了建立对某种标准的遵循性而进行的评价过程, 其结果是得出一种意见或结论(C.W, 尚德尔)。政府绩效审计是在通过一定的绩效审计程序获得审计指标相关信息后, 对政府绩效的评价。因此, 绩效评价的方法包括评价标准的选择和评价方法的选择两方面。
2.1 政府绩效评价的标准相对于财务审计(真实性、合法性审计)的评价标准, 绩效审计评价侧重于对绩效优劣的判断以及被审计单位绩效管理的薄弱点的判断, 在此基础上提出改进的建议。由于政府绩效审计在我国开展的时间较短, 还缺乏一套行之有效的评价标准, 因此需要审计人员在审计过程中注意采取比较分析的方法, 将审计过程中取得的数据、审计事实加工后与一定的基准或参照物进行对比。可以和计划比较, 也可以和先进的、历史的水平进行比较, 在比较的基础上, 运用审计判断对被审计单位绩效的水平评价和判断。一般而言, 绩效评价判断的标准包括: 政府施政纲要和目标、相关法律法规的要求、历史纵向和横向的数据等。#p#分页标题#e#
2.2 政府绩效评价的方法由于效益或成本有很多难以用市场价格或货币计量, 有些效益存在隐性, 且效益或成本往往具有长期性, 因此, 对不同的审计客体以及不同的审计侧重点可以采用不同的方法。主要包括净现值法、加法合成法、模糊数学评价法和因素分析法等。净现值法: 是将项目的收益与支出成本、经营成本相对比, 用净收益来评价项目经济效益的一种方法。其基本公式为: 其中: n 代表一个项目的寿命, ti 为第i 年的折现率; Pi 和Ci 分别为第i 年的经济效益和成本; I 为初始投资额。这种方法的评价标准是净现值。如果净现值大于0, 说明该项目在经济上是可行的, 实施该项目的决策从经济的角度上来说是正确的; 如果净现值小于0, 则说明该项目在经济上不可行, 需进一步考察该决策是否具有不可替代的社会效应。加法合成法: 加法合成法也称为评分法, 是依据指标的独立性和重要性程度进行评分, 重要性程度大的, 单位分值就高; 重要性程度小的, 单位分值就低。通过评分, 将定性的概念转化为定量的数值, 从而可以进行数学运算, 以便进行加总。此方法适用于评估诸如环境效益等无法用货币计价的指标。其基本公式为:
其中: y 为绩效最终分值, yi 为各单项指标分值,Ωi 为各指标权重。模糊数学评价法: 如果指标层次较为复杂, 一般应采用模糊数学评价法。模糊数学评价法又称为模糊综合评价法,是指建立各级数学模型, 运用杂德法则作模糊矩阵乘法, 然后根据“最大隶属度原则”给出综合评价结论。在模糊综合评价时, 所需用的主要数据是各个等级指标的权重因素和指标的评定等级。应用这一方法对政府绩效进行评价的主要难点在于权重的选择, 目前采用较多的是专家德尔菲法, 其计公式为:
其中第i 行表示第i 个指标不同等级的比例, 其和为1。A=(a1,a2,⋯,an)表示某个指标的权重, 则模糊综合判断结果y=AX。即: 此外, 对政府绩效审计的评价也可以采用因素分析法。即审计人员对在审计过程中发现的问题, 采用因素分析法作出一定的假设, 采取顺推或逆推的方法, 对照事实进行分析,找出绩效偏离标准或异常的原因, 从而为改进绩效提出建议。
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