我国审计独立性的弊端及其策略分析
[摘 要]国家审计是我国审计监督体系的重要组成部分,独立性是国家审计的根本特征,代写审计论文世界各国都注意通过法律保障国家审计的独立性。新形势下我国国家审计在独立性方面暴露出一些弊端,影响了审计监督职能的进一步发挥,需要进行改革。应完善审计组织、审计人员、审计经费、审计工作等方面的法律,以保障国家审计的独立性。
[关键词]国家审计 独立性 法律保障
审计是一种经济监督,而审计监督区别于其他经济监督的根本特征在于其独立性更强。国家审计独立性受多种因素影响,应从不同角度进行评价。国外有关国家审计在审计组织、审计经费、审计人员等方面独立性的法律保障,可以作为完善我国国家审计独立性的借鉴。
一、西方国家关于国家审计独立性法律保障的比较
各国政治、经济、历史、文化的不同,形成了各种不同的审计体制。世界各国审计体制主要有四种模式,即立法型、司法型、行政型和独立型,每种模式的独立性程度有所不同。
立法型国家审计是当今世界影响比较大的一种国家审计法律模式。立法型国家审计机关隶属于立法机关,独立于政府之外,具有较强的独立性,家审计机关拥有广泛的职责和权限。目前,经济性、效率性和效果性审计(“3E”审计)已成为美国会计总署的主要工作内容。与美国相似,绩效审计也是英国国家审计的一项重要内容。该模式下的国家审计机关行政首长及其他审计人员都具有相当强的独立性。英国主计审计长人选的建议由首相在征得公共账目委员会主席同意后,向议会提出,然后经议会批准,由女王任命;只有在议会两院提出建议,报女王批准后,主计审计长才能被免职;主计审计长的薪金从国家统一基金中支付,无需由政府审批;主计审计长有权自行任免职员,决定职员编制、招聘条件和工资水平;主计审计长有权自行确定审计项目和内容,有权向议会提交审计报告。该模式下,审计机关的经费一般由议会单列并予以充分保障,不受政府的牵制,这为审计机关依法独立履行审计职责提供了充足的经费支持。在审计报告的处理方面,立法型审计模式下的国家审计机关一般只有调查权,没有处理权。这种模式的国家审计机关的宏观服务职能较强,它虽然不直接下达审计决定,但通过公开审计建议结论对使用财政资金的单位产生约束并对议会的决策产生一定的影响。另外,立法型审计模式下的国家审计机关一般都有权公开审计活动的过程和结果,主动接受社会监督和群众举报,公开审计处理意见。
在司法型国家审计法律模式下,国家最高审计机关以审计法院的形式存在,虽不隶属于司法部门,但属于司法体系,国家审计机构拥有司法权,审计人员拥有司法地位,享有司法权力。司法型国家审计法律模式起源于法国,目前,法国、西班牙和意大利是这一模式的代表。司法型国家审计具有独立的法律地位,这种模式下的国家审计权与国家司法权相结合,偏重于强调审计机构的权威性,突出审计机构的独立性。审计法院在行使职权时独立于政府,虽然也向议会报告审计结果,但不受议会领导(西班牙审计法院向议会负责)。法国审计法院和西班牙审计法院都有广泛的审计对象和丰富的审计内容,不仅要开展账目审计,而且还开展经济性、效益性审计或管理审计;意大利审计法院已开始从事一些有关经济性、效率性和效果性的审查,审计报告已不仅仅局限于财务审计,有的已开始涉及绩效审计。审计法院的高级官员采用终身制或具有比较长的任期并严格审计人员的任免程序,以保证审计人员依法独立履行审计职责。审计法院的审计经费一般由议会最后审查决定,较少受到政府的牵制和制约,保证了审计法院履行审计职责的经费来源。在审计报告的处理上,审计法院一般都以年度报告或备忘录的形式报告议会或总统并予以公开。这一做法可以通过新闻媒体的力量,促使被审计单位遵纪守法,完善管理体制,进而强化审计报告的作用。#p#分页标题#e#
在行政型国家审计法律模式下,国家审计机关从属于政府行政部门,这种情况下的隶属关系有两种形式,一种是审计机构作为政府部门的一个部,根据国家法律赋予的权限,对政府各部门、各单位的财政财务收支活动进行审计监督并对国家行政部门负责,我国、巴基斯坦、泰国等都是这种类型;另一种是审计机构直属于某一政府行政机构,如瑞士国家审计机关是财政部的特别机构。韩国实行审计和监察职能合一的国家审计模式,也属于行政型国家审计。韩国监察院隶属于总统,直接接受其领导并向其报告工作。韩国的行政型国家审计是将财政监督与行政管理监督结合起来,监察院具有双重职责。另外,韩国监察院在行使职权时还拥有一系列权力。从实践看,无论韩国的监察院审计还是中国的审计署审计,都有行政处罚权。韩国《监察院法》第8条就监察院院长及监察委员的地位保障作了专门规定,比如,不能被判刑、弹劾或受惩处;若非因长期身体衰弱不能执行职务,不能被免职、停职,亦不能减薪。韩国监察员组成人员在薪俸方面也有比较高的待遇,监察委员的薪俸与行政部门的副部长相同,监察院院长的薪俸介于总理和国务委员的薪俸水平之间。为确保审计经费的独立性,韩国有关预算法律规定,国会、最高法院、宪法法院、监察院、中央选举委员会为独立预算部门,如削减上述部门提出的年度支出预算数额,政府国务会议须征得上述部门负责人的同意。韩国预算编制部门将监察院提出的经费预算列入国家财政预算,经政府国务会议、总统审核后报国会批准。韩国《监察院法》对审计、监察结果的处理作了详细的规定,主要包括裁定赔偿责任、要求处罚或惩戒、要求纠正和建议等。
在独立型审计模式下,国家审计机关不隶属于任何国家机构,独立于政府、议会和法院之外,独立形成国家政权的一个分支。目前,采用这种模式的国家主要是德国和日本。德国的联邦审计院既不属于政府,也不属于议会,而是介于议会和政府之间的独立机构,将审计报告提交议会和政府,目的是协助议会和政府决策,而不是隶属关系上的报告。日本会计检查院独立于国会、内阁和司法系统,只服从法律。在审计职权方面,德国的联邦审计院、日本的会计检查院与美国、加拿大、澳大利亚等国一样有着广阔的审计范围,其审计内容都已从传统的合规性审计扩大到了绩效审计。另外,国家审计机关可以自主制定和修改具有强制性的有关条例,不受政府的干涉。在审计人员的任免方面,德国和日本的院长和检查官的任期都比较长,这对保持审计的独立地位十分重要。另外,他们都注意吸收不同领域的专业人员,这对他们更广泛、有效地实施经济性审计和效果性审计起到了人员上的保证作用。两国都比较重视以各种方式对招聘的人员进行培训,德国还实行了在职人员的轮岗制度,这些措施对提高审计人员的工作水平十分有益。在审计经费的保证方面,德国和日本都是由国家审计机关自行提出审计预算,议会或国会最后审定预算,较少受政府的干预和影响。在审计报告的处理上,德国和日本都把政府作为呈报对象之一,德国联邦审计院的审计报告要同时呈报议会和政府,日本会计检查院的审计报告由内阁转呈国会。#p#分页标题#e#
可见,在国家审计机关的法律地位方面,虽然各种模式有不同的规定,但大部分模式下的国家审计机关都独立于政府,与地方审计机关之间没有领导与被领导的关系。在国家审计的职权方面,尽管各种模式在审计对象、审计内容方面各不相同,但大多数国家的审计范围都十分广泛,都注重绩效审计。在国家审计机关负责人的任免及审计人员的配备方面,各种模式的规定各异,大部分国家审计机关主要负责人的法律地位都很高,任命的级别也比较高,任期较长,罢免程序严格;大多数国家审计机关选用工作人员都有很大的独立性并注意加强对审计人员的管理、培训和考核。所有这些规定,目的都是为了保证审计人员依法独立进行审计,排除政府对审计的干预和影响。在国家审计机关的经费方面,为确保审计机关依法履行职责,大多数国家的审计机关直接向国家预算机关申请必需的款项,在自己的职责范围内自主使用其预算拨款,所以许多国家审计机关都有可靠的经费保证。在审计报告的处理方面,大多国家审计机关都直接或间接地向立法机关报告审计结果,通过公布审计过程和结果,接受社会的监督;为促使被审计单位接受审计建议,大多国家都充分利用新闻媒介的作用,以媒体舆论的压力规范审计行为。
二、我国国家审计独立性法律保障的现状及存在的问题
我国审计机关的领导体制影响国家审计的独立性。我国国家审计机构隶属国务院和地方各级人民政府领导,其主要是对中央和各级政府的财政收支情况进行审计。审计机关归中央和各级政府领导,同时又对中央和各级政府进行审计监督,我国现行的这种不完全独立于被审计单位的审计体制在很大程度上具有内部审计监督的性质,必然影响审计监督职能的发挥。在中央和地方审计机关的关系方面,我国实行双重领导体制,在本级政府首长和上一级审计机关的领导下,负责本行政区域内的审计工作。这种双重领导体制使得审计机关的建立和发展得到了当地政府的支持。然而随着社会主义市场经济体制的建立,这种双重领导体制暴露出越来越多的弊端,影响了审计监督职能的发挥,制约了国家审计的进一步发展。无论是对照世界各国的通行做法,还是从我国审计工作的发展趋势来看,政府财政收支审计都将是今后国家审计监督的重点,审计机关与财政部门是监督与被监督的关系。但目前我国审计机关的经费是由同级财政部门拨付,这使得审计工作不可避免地受到制约,客观上势必影响审计机关对财政部门的监督力度。
按照我国宪法和审计法的有关规定,审计长由国务院总理提名,全国人民代表大会决定人选,国家主席任免,副审计长由国务院任免;地方各级审计机关的厅(局)长由本级人民代表大会常务委员会决定任免,副厅(局)长由本级人民政府任免。由上述规定可以看出,各级审计机关主要负责人的提名和任免,都由本级人民政府决定,也就是直接受到被审计单位的控制和影响,这对审计机关的独立性的损害是不言而喻的。在审计机关领导干部的配备上,经常是未经上一级审计机关同意,就将一些不懂审计业务的干部安置到审计机关任职,从而造成审计机关领导外行多的不正常现象,对审计工作的正常开展造成一定的影响。#p#分页标题#e#
效益审计是当今世界国家审计的主流,而我国目前在有关法律中还没有明确规定效益审计的内容,更没有具体的可操作性规范。长期以来,我国审计机关作为政府的一个部门主要为政府提供信息,为政府服务,没有建立完善的审计结果公告制度,很少向一般投资者、债权人和其他信息相关者及社会公众公开信息,这不利于国家审计接受社会监督,对保持国家审计独立性也是无益的。
三、我国国家审计独立性法律保障的重构
(一)改革和完善现行审计体制,确保审计组织的独立性
如何对我国审计体制进行改革,当前主要有“改良观”“垂直观”“独立观”“立法观”等四种观点。前三种观点虽然能在一定程度上提高国家审计的独立性,但不能从根本上解决问题或者与我国的国情不符,因而都不可取。笔者认为,虽然我国现行审计体制向立法型审计体制转变需要一段时间,需要一个过程,但这是一种较为理想的模式。我国人民代表大会制度对这种体制提出了要求,也提供了条件;我国的民主政治建设进程的加快为这种体制的建立提供了政治基础;我国社会主义市场经济体制的逐步完善也为这种体制的建立提供了经济基础。所有这些都为这种体制的确立提供了现实可能性。
改革现行行政型模式为立法型模式,设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的最高审计院,最高审计院向全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。在各级人民代表大会下设立审计院,直接对全国人民代表大会和地方各级人民代表大会负责,地方各级审计机关接受上一级审计机关的业务指导,审计长由国家主席提名,由全国人民代表大会决定,国家主席任免,全国人大闭会期间,由全国人大常委会决定。这样,国家审计机关与政府行政机构完全剥离,而直接对各级人民代表大会负责,对被监督者———各级政府及其所管辖的部门和单位的经济活动进行监督,理顺委托者、独立经济监督者和公共资财管理责任者之间的审计关系,真正体现国家审计“政府花钱,人民监督”的本质,体现执行和监督相分离的原则;改变现行审计体制的内部监督性质,在客观上保证审计组织的独立性。独立性是审计的生命线,而审计组织的独立性是审计独立性的核心,只有组织独立性得到保证,才能保证审计在工作上、人员上、经费上的独立地位。
调整中央和地方审计机关之间的关系,实行立法型审计体制下省以下审计机关垂直领导。随着我国政治体制和经济体制改革的深入,中央政府和地方政府的财权与事权划分不断变化与明确。为适应新形势下对国家财政进行有效监督的需要,在立法型审计体制下,应实行省以下审计机关垂直领导体制。这有利于保证地方审计机关的独立性,也有利于全国审计系统加强业务建设,在全国形成一个有机的整体。#p#分页标题#e#
(二)改革现行审计经费预算审批制度,审计经费由各级人大审批为了更好地保证审计机关依法独立履行审计监督职责,从体制上理顺审计机关和财政部门的关系,切实解决审计机关履行职责所必需的经费,应改革现行的审计经费审批制度。与立法型审计体制相适应,我国审计机关的审计经费应由国家审计机关根据自己的审计职责,先行提出自己的年度经费预算数额,各级人大及其常委会对此预算进行审查,最后审批的数额作为专项列入年度预算,由预算执行部门按此数额拨付。审计经费的独立,对于维护审计机关的独立性,保证审计机关依法有效履行审计监督职责,具有重要的现实意义。
(三)提高我国国家审计人员的独立性按照国家审计立法模式的设想,我国国家审计院审计长应由国家主席提名,由全国人民代表大会选举决定、国家主席任免;全国人大闭会其间,由全国人大常委会决定。为保证国家审计监督职能得到更好发挥,应适当延长最高国家审计机关主要负责人的任职期限,至少保证其任职期限长于国务院总理的任期。对于国家审计长,应该提供与其职位相匹配、风险相对等的薪酬。另外,审计长应该拥有对国家审计机关审计人员的任命条件、任期、职务晋升和报酬等事项的决定权。为进一步保证审计机关和审计人员的独立性,可以尝试在审计机关内部实行审计职业化制度。按审计人员所从事工作的性质的不同对其进行分类管理,实行职业资格制度,严格职业准入条件。要给予国家审计人员以优厚的报酬,通过严格的考核,建立起完善的晋升机制和淘汰机制,以确保审计人员的独立性。
(四)改进和提高国家审计工作上的独立性进一步制定和完善国家审计准则。国家审计准则是国家审计机关和审计人员工作的行为规范,是衡量审计质量的基本尺度。虽然我国已经建立了包括基本准则、审计人员职业道德准则、审计档案工作准则、审计报告编审准则等国家审计准则,但还存在很多不完善之处。应进一步加快审计准则的制定与实施步伐,应尽量体现国际上的普遍做法。为进一步明确国家审计人员的法律责任,应建立健全审计项目质量考核标准,量化考核指标,落实错案追究制度。我国现行《审计法》及其实施条例中规定了可以追究审计人员的刑事责任或者可以给予行政处分等内容,但缺乏经济处罚方面的规定;对于审计人员的泄密问题,也没有明确具体的法律责任。建议加入相关罚则部分,以提高国家审计的风险意识,维护审计的客观公正性、独立性和权威性。在有关法律中明确规定效益审计的内容,完善效益审计的具体操作规范。我国国家审计建立20多年来,国家审计主要监督的是财政、财务收支的真实性、合法性,专门对财政、财务收支效益性方面的审计开展的较少,特别是财政资金的使用效益。而今关注效益已成为社会的主流。建议在我国《审计法》中明确规定,审计机关对国家财政资金、国有资产、社会公共资金的管理和使用效益进行审计。同时,在总结经验的基础上,在我国国家审计准则中具体规定开展效益审计的规范。#p#分页标题#e#
(五)积极推行审计结果公告制度,接受公众监督实行审计结果公告制度是国际上的通行做法。我国虽然也先后颁布了一系列有关审计结果公开的规范,但在实际实施过程中,我国国家审计机构作为政府的一个部门,主要为政府提供信息,为政府服务,很少向一般投资者、债权人和其他信息相关者及社会公众公开信息。从根本上说,国家审计的真正委托人是人民,国家审计机关要向人民负责,应通过报纸、电台、电视等新闻媒体或召开新闻发布会、发布公告等形式向社会公布审计结果。建议在《审计法》再次修订时,将审计公告确定为审计机关的法律义务,即将“可以”公布审计结果改为“应该”公布审计结果。
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