1 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
党的十八大以来，党中央把扶贫开发作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作，纳入“四个全面”战略布局，全面打响脱贫攻坚战，切实加快贫困人口精准脱贫步伐，确保到 2020 年，解决区域性整体贫困，实现贫困县全部摘帽、全国农村贫困人口脱贫。2016 年 12 月，国务院颁布的《“十三五”脱贫攻坚规划》再次明确了精准扶贫、精准脱贫方略。党的十九大又从新的高度作出了部署，提出全力打好脱贫攻坚战。从国务院官方网站上我们可以获得以下数据：在 2013 年至 2018 年的 6 年间，脱贫攻坚取得显著成效，一是我国农村贫困人口锐减，累计减少贫困人口 8239 万人，即从 2012年底的 9899 万减少到 2018 年底的 1660 万；二是贫困发生率明显下降，从 10.2%下降到 1.7%，减少了将近 9 个百分点；三是贫困村、县锐减，建档立卡贫困村减少 10.2万个，全国有 153 个贫困县脱贫摘帽，2018 年预计有 280 个左右要脱贫退出[1]，如表1-1、图 1-1 所示。2019 年 2 月 11 日，在国务院常务会议上，李克强总理在肯定过去扶贫工作成效的基础上，对扶贫开发工作提出了新的要求：今年要把深度贫困地区脱贫攻坚作为工作重点切实加大新增中央扶贫资金支持力度，积极帮助贫困地区发展项目，补齐扶贫短板，提高扶贫质量，确保贫困人口达到“两不愁三保障”。在脱贫攻坚期，摘帽县和脱贫人口继续享受扶贫政策，及时帮扶返贫和新增贫困人口，确保今年减贫人数达到 1000 万人以上。因此，可以看出我国对扶贫开发工作重视程度越来越高。
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1.2 文献综述
1.2.1 国外研究现状
精准扶贫是在我国特定的背景下产生的，具有较强的政策特点和时代特点。相比而言，国外发达国家扶贫模式与我国差异较大，已经从实行社会保障体系转为推行福利制度，因此国外并没有关于精准扶贫研究的资料文献，并且关于精准扶贫审计的研究也较少。但国外在贫困问题研究上开始地较早，其研究主要集中在扶贫绩效审计和对我国的扶贫研究等方面上。关于国外研究现状将从贫困的产生、扶贫政策、扶贫模式及扶贫审计等几个方面进行梳理和总结。
关于贫困问题，西方主流学者从 20 世纪中期就开始进行了集中讨论。阿瑟?奥肯（1974）认为资源的短缺是贫困产生的主要原因，要消除贫困就要提高资源的使用效率。他的理论得到同时期学者的广泛认可。阿玛蒂亚?森（1998）在贫困理论的研究上又有新突破，他把贫困产生根本的原因归咎为贫困人群创造收入能力和机会的缺乏，这一理论将关注重点从外部环境因素转移到贫困者自身。近年来，国外学者对于贫困也有新的观点，Connor（2015）提出一个关键的论点，相关学者受雇于政府部门，会在预定的基础上对社会发展及贫困进行研究，这样的做法会与实际情况产生冲突。实际上，发展是给贫困人口带来了额外的贫困的又一因素。Chen et al.（2018）发现，根据现行的贫困标准，中国农村贫困发生率要高于收入贫困发生率，主要是因为社会保障无法完全实现，收入水平刚过贫困线的贫困户及贫困家庭容易发生返贫，而国内学者在分析时经常忽略了这些情况。国外学者关于贫困问题的研究开展较早，他们的观点对我们当前的研究具有一定的借鉴和参考价值。
关于扶贫政策模式，发达国家和发展中国家由于经济发展水平差距较大，所以政策模式各不相同，如表 1-2 所示。发达国家的扶贫政策主要表现为推行福利制度，已经进入较高层次的扶贫阶段。发达国家的扶贫政策能够有效的减少贫困人群对政策的依赖，激发扶贫内生动力。发展中国家扶贫政策以各国国情为主，各不相同，主要采取的是直接扶贫的政策，如转移支付、提供资金等。发展中国家的扶贫政策能够对消除贫困起到直接的作用，但无法保证扶贫的长效性。国外实施的扶贫政策措施对我国研究和制定扶贫政策具有极其重要的借鉴意义。
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2 相关概念、理论基础与政策法规
2.1 相关概念
2.1.1 扶贫与精准扶贫
（1）扶贫
1）扶贫的含义
扶贫这一概念形成于中国长期的减贫实践，国外一般称之为反贫困。扶贫通常被认为是政府主导的重大公共工程，主要利用国家公共资源帮助贫困人口摆脱贫困。它关系到贫困群体的切身利益、民族团结、经济发展、社会稳定和共同富裕目标的实现。改革开放以来，我国扶贫开发工作不断取得新成果，在实践的基础上形成了我国扶贫理论研究成果。综合考虑扶贫目标、扶贫对象、扶贫方式、扶贫主体等政策要件的特征，将我国扶贫开发演变历程划分为五个阶段，如表 2-1 所示。
2）新时期扶贫工作的目标
我国扶贫工作目前已进入实现 2020 年全面小康社会、所有贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽的快速冲刺期。通过查询国务院扶贫办、国家发展改革委、水利部、教育部等网站，将 2020 年贫困地区发展和贫困人口脱贫主要指标汇总如下：贫困地区农民人均可支配收入明显增加，年增速高于全国平均水平；建档立卡贫困户现有危房逐步减少，改造比重接近 100%；贫困县义务教育覆盖率达到 93%；建档立卡贫困户因病致贫和返贫问题基本解决，建档立卡贫困人口实现全面脱贫；着力实施易地扶贫搬迁，搬迁人口达 981 万人；贫困地区农村集中供水率高于 83%；建档立卡贫困村村集体经济年收入超过 5 万元。建档立卡贫困村和贫困县全部脱贫摘帽。
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2.2 理论基础..............................
2 相关概念、理论基础与政策法规
2.1 相关概念
2.1.1 扶贫与精准扶贫
（1）扶贫
1）扶贫的含义
扶贫这一概念形成于中国长期的减贫实践，国外一般称之为反贫困。扶贫通常被认为是政府主导的重大公共工程，主要利用国家公共资源帮助贫困人口摆脱贫困。它关系到贫困群体的切身利益、民族团结、经济发展、社会稳定和共同富裕目标的实现。改革开放以来，我国扶贫开发工作不断取得新成果，在实践的基础上形成了我国扶贫理论研究成果。综合考虑扶贫目标、扶贫对象、扶贫方式、扶贫主体等政策要件的特征，将我国扶贫开发演变历程划分为五个阶段，如表 2-1 所示。
2）新时期扶贫工作的目标
我国扶贫工作目前已进入实现 2020 年全面小康社会、所有贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽的快速冲刺期。通过查询国务院扶贫办、国家发展改革委、水利部、教育部等网站，将 2020 年贫困地区发展和贫困人口脱贫主要指标汇总如下：贫困地区农民人均可支配收入明显增加，年增速高于全国平均水平；建档立卡贫困户现有危房逐步减少，改造比重接近 100%；贫困县义务教育覆盖率达到 93%；建档立卡贫困户因病致贫和返贫问题基本解决，建档立卡贫困人口实现全面脱贫；着力实施易地扶贫搬迁，搬迁人口达 981 万人；贫困地区农村集中供水率高于 83%；建档立卡贫困村村集体经济年收入超过 5 万元。建档立卡贫困村和贫困县全部脱贫摘帽。
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2.2.1 公共受托经济责任理论
公共受托经济责任理论产生于社会生产力水平的发展。早在古代就产生了公共受托经济责任关系，随着生产力水平的不断提高，社会财富逐渐集中在少数人手里。财富所有者将其委托给其他人进行经营管理，在所有者和管理者之间就产生了公共受托经济责任。1985 年 5 月，最高审计机关亚洲组织第三届大会上对其进行了定义。公共受托责任的双方是社会公众和政府机关，其产生的基础是委托代理关系。社会公众将社会资源交由政府机关使用和管理，政府机关承担两方面的责任：一是合理使用社会资源，将其用到恰当的地方，确保社会资源在管理使用的公平性和效率性；二是编制相关报告，并向社会公众将社会资源的管理使用情况进行真实、全面的报告。目前学者们普遍认为，公共受托经济责任理论促进了审计的产生和发展。
对于精准扶贫而言，扶贫资金作为一种公共资金，由政府部门进行分配管理。但是由于政府在信息掌握中处于优势地位，相应地为了保障贫困人群受益情况与社会公众对资金使用情况的了解，就需要有一个客观公正的第三方。精准扶贫审计正是对扶贫资源的监管。这种独立的经济监督方式，是维系受托经济责任关系的根本。通过精准扶贫审计可以防止相关部门损害社会公众的利益，促进政府合理使用扶贫资金，更好地解决民生问题，增强政府的公信力。
20 世纪 70 年代以来，由于政府管理产生诸多问题，不能满足社会发展的要求。因此，西方发达国家掀起了一股轰轰烈烈的行政改革浪潮，正是在这次改革中，推出的一种政府公共管理的新理论——新公共管理理论。新公共管理理论不是简单的修改完善，而是彻底的改革重建。与传统的公共管理理论不同之处在于，新公共管理理论认为政府不应当包办一切，而是主张调整政府职能，缩小政府权力，集中力量解决好社会重点事务，并且政府机关要着力提高行政效率。为了提高管理绩效，新公共管理理论认为应当采取以下办法：一是在政府工作模式中引入企业管理的方法，以办企业的方式进行政府公共管理。将政府部分事务进行外包，加强社会竞争，进一步提高政府管理的质量和水平。二是加强对政府管理的绩效考核，并且以“3E”作为标准，即“经济、效率和效益”。将政府管理考核的重点从过程转移到效果上，加强政府对社会公众的责任意识。这一理论强调了管理目标的实现，具有较强的创新性，对后来的政府管理发展产生了深远的影响。#p#分页标题#e#
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3 S 县精准扶贫审计现状考量 ································ 25
3.1 S 县县情及精准扶贫情况 ································· 25
3.1.1 S 县基本情况 ································· 25
3.1.2 S 县精准扶贫情况 ······························· 25
4 加强精准扶贫审计的对策建议 ··························· 4
4.1 加强全过程跟踪审计，增强审计精准性 ························· 48
4.1.1 落实事前审核制度 ······························· 48
4.1.2 推进实时跟踪审计 ························· 49
5 精准扶贫审计评价指标体系构建与运用 ································ 57
5.1 审计评价指标体系构建原则及依据 ···································· 57
5.1.1 审计评价指标体系构建原则 ································· 57
5.1.2 审计评价指标体系构建依据 ······························ 58
5 精准扶贫审计评价指标体系构建与运用
5.1 审计评价指标体系构建原则及依据
5.1.1 审计评价指标体系构建原则
精准扶贫审计评价是一个系统性的工程，扶贫政策、扶贫资金与扶贫项目内容复杂且涉及面广，因此需要构建一个多方面、多维度、多目标的精准扶贫审计评价指标体系。根据中央和河南省相关文件，评价指标的设计需要遵循以下原则：
（1）系统性原则
正如前文提及，精准扶贫审计评价不全面，缺少对扶贫绩效的关注。因此评价指标体系应当遵循系统性原则，不仅要有扶贫资金和项目真实性、合法性的评价，也要包含效益性的评价。各个方面的指标设置也应充分全面，能够反映精准扶贫资源投入、过程管理及脱贫成效的全过程，形成系统全面的评价体系。
（2）重要性原则
精准扶贫包含的内容错综复杂，在地方审计力量有限的条件下，把握重要性原则，可以降低审计成本，减轻审计成员审计工作的压力。因此，构建审计评价指标时，要在保证不出现遗漏的前提下，尽量精简指标，把握住其中的关键因素，以突显精准扶贫工作中的重点，这样才能使得评价工作富有成效且易于开展。
5.1.1 审计评价指标体系构建原则
精准扶贫审计评价是一个系统性的工程，扶贫政策、扶贫资金与扶贫项目内容复杂且涉及面广，因此需要构建一个多方面、多维度、多目标的精准扶贫审计评价指标体系。根据中央和河南省相关文件，评价指标的设计需要遵循以下原则：
（1）系统性原则
正如前文提及，精准扶贫审计评价不全面，缺少对扶贫绩效的关注。因此评价指标体系应当遵循系统性原则，不仅要有扶贫资金和项目真实性、合法性的评价，也要包含效益性的评价。各个方面的指标设置也应充分全面，能够反映精准扶贫资源投入、过程管理及脱贫成效的全过程，形成系统全面的评价体系。
（2）重要性原则
精准扶贫包含的内容错综复杂，在地方审计力量有限的条件下，把握重要性原则，可以降低审计成本，减轻审计成员审计工作的压力。因此，构建审计评价指标时，要在保证不出现遗漏的前提下，尽量精简指标，把握住其中的关键因素，以突显精准扶贫工作中的重点，这样才能使得评价工作富有成效且易于开展。
（3）统筹协作原则
精准扶贫审计具有政策性强、覆盖面广、时间线长等特征，如果仅对某一时间点或扶贫单一方面进行评价显然是不够的。基于此在构建基于此在构建评价指标体系的时候，要加强与财政、扶贫办、人社等部门的统筹协作，共同商议建立全面高效的体系。在实施交叉审计或上审下的时候，外派审计人员缺少对当地的全面了解，审计部门要充分协调各方力量，在评价指标的客观性和全面性上多下功夫。
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6 研究结论及展望精准扶贫审计具有政策性强、覆盖面广、时间线长等特征，如果仅对某一时间点或扶贫单一方面进行评价显然是不够的。基于此在构建基于此在构建评价指标体系的时候，要加强与财政、扶贫办、人社等部门的统筹协作，共同商议建立全面高效的体系。在实施交叉审计或上审下的时候，外派审计人员缺少对当地的全面了解，审计部门要充分协调各方力量，在评价指标的客观性和全面性上多下功夫。
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6.1 研究结论
近年来，各地积极开展精准扶贫审计。经过研究发现了精准扶贫审计在保障扶贫政策精准落实、促进专项资金精准使用，强化审计整改、揭示和反映体制机制问题等方面起着重要的作用。但是，地方精准扶贫审计工作中也存在审计介入滞后、审计覆盖范围有限、审计评价不全面、审计报告及其运用不足、审计整改力度不够等问题。为了应对工作中出现的问题，应当加强全过程跟踪审计、提高审计质量和成效、创新审计技术和方法、完善审计报告内容、加强审计整改监督等，此外还要结合扶贫工作具体情况构建精准扶贫审计评价指标体系，确保扶贫政策在基层落地生根，实现扶贫资金安全有效使用，促进扶贫项目健康有序的运行。
另外，国家应当在法律法规层面对精准扶贫审计给予支持。国家为了推进精准扶贫审计工作的有效开展，应当制定专门的精准扶贫审计条例，对精准扶贫审计的流程进行规范，指导审计人员高效开展审计工作；完善审计整改和结果公开的法律法规，让有关部门、社会公众等加入到对扶贫项目、资金使用、政策落实的监督当中来；健全落实审计整改工作的法律法规，完善审计监督合力，强化审计问责力度，提高审计整改的成效。
近年来，各地积极开展精准扶贫审计。经过研究发现了精准扶贫审计在保障扶贫政策精准落实、促进专项资金精准使用，强化审计整改、揭示和反映体制机制问题等方面起着重要的作用。但是，地方精准扶贫审计工作中也存在审计介入滞后、审计覆盖范围有限、审计评价不全面、审计报告及其运用不足、审计整改力度不够等问题。为了应对工作中出现的问题，应当加强全过程跟踪审计、提高审计质量和成效、创新审计技术和方法、完善审计报告内容、加强审计整改监督等，此外还要结合扶贫工作具体情况构建精准扶贫审计评价指标体系，确保扶贫政策在基层落地生根，实现扶贫资金安全有效使用，促进扶贫项目健康有序的运行。
另外，国家应当在法律法规层面对精准扶贫审计给予支持。国家为了推进精准扶贫审计工作的有效开展，应当制定专门的精准扶贫审计条例，对精准扶贫审计的流程进行规范，指导审计人员高效开展审计工作；完善审计整改和结果公开的法律法规，让有关部门、社会公众等加入到对扶贫项目、资金使用、政策落实的监督当中来；健全落实审计整改工作的法律法规，完善审计监督合力，强化审计问责力度，提高审计整改的成效。
参考文献（略）
