摘要:政府所承担的公共管理责任能否得到落实，需要有一整套行之有效的绩效管理体制，其中，绩效审计是一个关键性的要素。根据绩效市计的基本特点、要求及目标，结合我国绩效审计发展现状，并参考国外代写审计论文在该工作领域的一些成功经验，实施绩效审计应着重把握好以下环节:对政府部门的绩效预算编制进行严格审验评价，把好财政拨款关;制定可具操作性的绩效审计计划，拟仃绩效审计示标，增强绩效审计的科学性;建立健全绩效审计的责任追究等制度，强化政府部门责任意识;增强绩效审计的透明度，发挥社会力量在绩效审计中的作用;培育一支高素质、专业化的绩效审计队伍，提高绩效审计的有效性;将绩效审计真正纳入法制化程序，使之发挥切实有效的功能。
关键词:责任政府 绩效 绩效审计
在公共管理领域，公众对政府责任有两方面的基本要求:一方面，期望政府能够更多地承担公共服务职能，提供自己所需要的各项公共服务;另一方面，由于政府为公众所提供的各项公共服务必须由公众自己支付所需成本，因此，公众又期望政府能够以最经济的手段，花最少的钱，提供更优质的服务。上述两项对政府的责任要求能否得到落实，需要有一整套行之有效的绩效管理体制，其中，绩效审计是一个关键性的要素。
绩效审计出现于第二次世界大战之后，也称3E(即经济economic、效率efficiency、效果effectiveness)审计，指在进行财政财务收支审计的基础上，把经济监督和经济管理相互结合起来，通过收集相关经济事项的数据和信息，运用管理学的分析技术对被审计对象利用资源的经济性、效率性和效果性进行综合考核和评价。经济性是指以最低费用取得一定质量的资源，简单地说就是支出是否节约;效率性是指投人和产出的关系，包括是否以最小的投人取得一定的产出或者是以一定的投人取得最大的产出，也即支出是否讲究效率;效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，或者说支出是否达到目标。
应该指出的是，经济性、效率性和效果性都不是一个简单的算术比。绩效审计评价的经济性、效率性和效果性是要把计算出的算术比或实际的结果与一定的标准或预期进行比较，然后得出结论。绩效审计的重点不仅以资金量的大小来考虑。更要以财政资金项目对社会经济发展的影响力来考虑，真正搞清楚资金安排是否合适，是否恰当。
据审计署有关负责人介绍，从1990年到2002年底，我国国民经济以年均9. 3%的高速增长，投资拉动作用功不可没。但是，这几年的投资审计表明，我国的投资绩效很不明显，主要表现为:一是低水平、重复建设等现象比比皆是。二是损失浪费和资产流失较为严重。三是建设市场秩序不规范。四是在投资领域违法违规问题仍很突出，并存在不少问题。这位负责人说，许多工程之所以存在质量和违法违规问题，就是因为缺乏对权力的有效制约，从而导致盲目投资、轻率决策等问题。由此.出现了不少违背产业结构、脱离需求实际的所谓“政绩工程”、“形象工程”，最终造成了巨额浪费。当然，投资管理体制不适应要求、法制不健全、管理不严格等也是重要原因。#p#分页标题#e#
我国每年两万多个亿的财政收人中，一万多个亿的中央财政.都来自于老百姓纳的税，当政府掌管并拥有消费财政资金的权力时，同时还承担着相应的责任:如何管好钱、用好钱，这就是政府权责对等的原则。对责任政府而言，树立公共资金的“绩效观念”是非常重要的，他一来可以促使政府在使用资金时必须考虑其经济效益与社会效果，在公共部门树立浓厚的成本意识，节约开支，尽可能花较少的钱办更多的事;二来有助于遏制官僚主义与腐败行为，维护政府的良好形象。绩效审计正是起源于这样一种经济责任关系:政府作为受托方对公共资源进行管理和经营，并对公共资源的所有者—公众负有不断提高公共资源的使用效率和效果的责任。
遍视美国、英国、日本等发达国家，绩效审计在政府审计业务中均占有相当大的比重，据了解，美国甚至达到了80%以上。英国国家审计署确认，2000年绩效审计的投人产出比为1:7.2002年英国国家审计署确认的这一比例已经达到了1;8，也就是说，开展绩效审计每投人1英镑，有8英镑的产出。由于公共部门的很多工作是无法以价值多少加以衡量，所以英国绩效审计的许多成果还表现为政府服务质量的优化、工作效率的提高、各种资源的节约等方面。
在中国.绩效审计对许多政府官员来说还是个全新的概念，不少地方尚停留在政府财务审计阶段，这已明显不适应我国市场经济条件下的政府运作机制与建设责任政府的要求。近期召开的广东省人大财经工作座谈会上传出信息:广东省人大对国民经济和社会发展的“话事权”还要继续增强，今后政府用钱要经过人大审批，钱花得是否有效也将纳人人大监督范围。深圳市已于2003年率先对政府财政资金开展绩效审计。上海市徐汇区政府最近也首次推出“财政性资金项目绩效评估管理办法”、“财政性基本建设项目绩效预算管理办法”，规定基本建设项目在10。万元以上、大型修缮在5。万元以上、购置单价在5万元以上、大型会议在10。万元以上的预算，都要附带预算的绩效评估。
如果钱投进去不见效果，除了间责行政责任人外，还将影响到行政领导下一次财政用款。
绩效审计作为一个系统，是由审验绩效预算编制、制定可具操作性的绩效审计计划、拟订具体的绩效审计示标、对绩效审计所发现的问题予以责任追究等要素组合而成的综合性过程。根据绩效审计的基本特点、要求及目标，结合我国绩效审计发展现状，并参考国外在该工作领域的一些成功经验，在实施绩效审计过程中应着重把握好以下环节:
1.对政府部门的绩效预算编制进行严格审验评价，把好财政拨款关。对政府机构来说.绩效预算大体包括两个方面的开支:直接用于服务对象的开支，即业务开支;服务机构和人员本身的开支，即行政开支。就经济效率考虑，行政开支在总开支中的比重不应过大。政府履行公务需要一定的条件，如财政资源、物质条件和技术保证等等，但寻求改善的努力超过限度就成为自利行为。如英国学者帕金森在其被称为“帕金森定律”中所揭示的英国官场的一个定律:办公大楼愈堂皇.设备愈精致，往往管理愈腐败无能。#p#分页标题#e#
这意味着，政府部门对自身利益的过度追求会损害他的公益精神与责任意识。为此，政府部门对行政开支编制需要进行严格控制，根据预算项目的性质与特点，运用品种项目预算、绩效预算、投资预算等具体的预算方法。在业务开支方面。合理的绩效预算编制可以将政府活动分为概括性的职能、计划、活动和成本等因素。职能指政府的一个具体目标;计划指为实现该目标准备采取的一系列活动;活动指将某项计划进一步落实所要采取的措施;在此基础上，建立科学而合理的绩效指标.确定成本并对绩效指标和成本进行测量和报告。例如，制定一项天桥绩效预算，必须要充分论证为什么要造天桥，造天桥同设置红绿灯、增加警力相比.
哪个更合算、更有效等等预期评估报告。然后，由立法部门对绩效预算编制逐项进行严格审验评价。
2.制定可具操作性的绩效审计计划，拟订绩效审计示标.增强绩效审计的科学性。在确定绩效审计项目之前，需要进行大量的调查研究和论证，并制定详细周密的计划。
由审计署内部负责审计项目管理的部门，专门负责制定审计项目计划，制定的审计计划应包括审计内容、指标、方法、审计中可能发现哪些问题、怎样解决发现的问题，等等。有了这样详尽的计划，到了调查阶段才可以运用搜集到的信息和资料验证审计计划，保证绩效审计的规范性与有效性。
绩效审计需要制定一套操作性较强的审计示标，借助于一系列具体的绩效示标，可从不同侧面对组织绩效进行分类、分步骤的审计，然后对各方面的情况进行科学分析，从而得出某山部门工作绩效的整体图像。就此而言，绩效示标是绩效审计的基本元素。为此，在审计开始之前要对被审计单位、政策、目标、主要活动、主要资源以及开展这项审计的主要风险、有关的政策进行深人细致的调查，对可能存在的问题及审计的结果进行评估，制定具体的绩效审计示标。一般来说，绩效审计示标内涵最小时，责任制最为清晰、直接，绩效审计的可靠性比较强;当绩效审计示标外延最广时，责任制最不清晰，对绩效审计也会带来一定的困难。可以说，制定明确而细致的绩效审计示标，对于提高绩效审计的有效性具有非常重要的意义。
绩效审计就是不仅对经济方面进行审计，同时还应对社会效益进行审计，即不仅要关注投资本身产生的效益，而且要关注该投资对地区经济、就业、环保等各方面的贡献率。
3.建立健全绩效审计的责任追究等制度，强化政府部门责任意识。为了加强绩效审计的事后监督作用，还需要建立绩效审计的责任追究制度，把绩效审计结果与经济责任审计、行政监察结合起来，建立公告警示制度，对审计中发现的损失I浪费现象坚决进行揭露和处罚。降低政府运营成本需要强化监督，把措施落到实处。为了确保各单位发挥财政资金的使用效果，可以将绩效考核的方式逐步引入到支出监管工作中。对于资金管理得好，用得规范的单位，在今后申请财政资金时可以优先考虑或者享受一些“优惠政策”，那些预算执行得不好的单位，再向财政申请资金就会被严格控制或重点跟踪、重点审计。#p#分页标题#e#
把经济水平测定及与之相关的公众反应同其他管理措施，如财政拨款制度和领导者个人的升迁等结合起来，可以在公共管理部门形成浓厚的成本意识，有效地推动各部门经济水平的提高和资源的节省。如果测定下来某一单位的经济性很差，可能影响到该单位的财政拨款和领导者的职位。
可以设想，这种以经济测定为基础的管理比面面俱到的规章制度更为有效。在英国，政府部门在用车、办公设施、设备使用方面并没有类似于我国的详细规定，但他们的经济水平却在逐年改善，其中绩效评估和经济测定应当是一个重要原因。例如，长期以来，英国政府部门的办公搂建设采取了与我国相似的无偿拨款制度，结果是财政部难以满足各部在这方面的财政需求。自20世纪90年代初期实行固定资产注册和固定资产使用折算成本制度后，许多部撤回了改善办公条件的拨款申请，而用内部挖潜和其他办法解决问题。原因很简单，办公条件过于豪华会提高运营成本，降低部门的经济水平，最终会影响到领导人的声誉和地位。
目前绩效审计方面面临的主要问题除审计评价标准还难以量化、审计局力量配备不足外，还包括对审计出的问题缺乏明确的责任追究机制。如，责任主体是谁?责任界限如何确定?责任主体将承担何种结果?等等。为此，各部门在建立健全科学、合理、具有可操作性的绩效评价标准体系的基础上，对于绩效审计所反映的问题，该追究责任的要依法追究单位及其负责人、直接责任人的责任，把绩效审计结果的利用与经济责任审计、行政监察结合起来。要建立公告警示制度，对绩效审计中发现的好典型，运用多种手段进行奖励，对审计中发现的损失浪费现象要坚决进行揭露、处罚。
不过，由于目前我国审计机关接受的审计任务绝大部分为“事后审计”，即使审查出问题，有关责任人要么已经换岗，要么退休。为此，如何追回国有资产的损失，怎样追究有关责任人相应的责任，还需要进一步完善相应的监督机制。
4.增强绩效审计的透明度，发挥社会力量在绩效审计中的作用。国家审计署审计长李金华曾说，过去我们往往把审计的重点放在罚款上，但这显然不是审计工作的本质。审计不是要去惩罚，审计的价值在于把审计结果公布出去，让社会舆论来共同发挥监督之职。审计的本质是什么?我觉得审计的本质就是促进政府行为的公开透明。有了这样的审计，你不代表公众，我就能代表公众来把你的信息向外公布。这样，老百姓的充分知情权才得到保障。李金华提出，到2007年力争要做到所有的审计和专项审计调查项目的结果，除了涉及国家机密与商业机密以外，全部都要向社会公开。#p#分页标题#e#
公开透明的处理方式，以及在这一行动中所显露出的制度倾向，向外界表明了政府对于管理者的自我定位—政府对于公共资产的责任是管好、用好，保值、增值，他没有任意支配公共资产的权力，却时刻担当着为公众利益服务的责任。绩效审计通过监督政府花钱，完善政府对财政资金的监管链条，可以让政府和市民清楚知道财政资金到底怎样支出及产生了什么样的作用。公共行政的绩效主要应体现在为社会和公民带来实实在在的利益，这种绩效的大小、优劣，自然不能由政府自己说了算，应当通过社会予以认定。以往，审计部门对有关对象的审计监督并不少，但由于缺乏公开的监督，被审计的问题往往容易“大事化小，小事化了”，有的甚至不了了之，导致审计监督缺乏实际的威慑力。而审计报告公开，将所查出的问题置于社会的监督之下，将有助于对问题和案件的追踪处理。一般来说，社会评价政府绩效的渠道可以有三种:其一为某一政府所辖范围内的机构以及人民代表、群众的评价，尤其是来自基层的人民代表和群众，他们对政府工作绩效有着切身体会，其评价自然具体、真实。其二为媒体的评价。由于媒体的报道通常要求以追求客观、准确为前提，所以，如果这种客观准确的特性能够得以延伸的话，那么在绩效审计的过程中舆论的监督不可或缺。当然，注重媒体的评价，需要避免人为的“吹捧”，过度宣扬某些政府“实事”所带来的表面的、看得见的、暂时的利益，而忽略事关持续发展的、深层的、本质的效果。其三为社会中介机构特别是调查机构的评价。社会中介服务作为市场社会的一种自主协调机制，其本质规定是中立和诚信，在绩效审计中可以发挥其特有的作用。为确保社会中介机构能作出专业化和客观性的评价，需要建立健全中介机构执业的法律规范和监管体系。
5.培育一支高素质、专业化的绩效审计队伍，提高绩效审计的科学性与有效性。绩效审计是在常规的财务收支审计和内部控制制度基础审计的基础上进行的，所以在审计过程中除了运用常规的审阅、观察、计算、查询与函询、分析性复核等方法外，还偏重于使用统计抽样、统计分析、计算机辅助审计等现代审计技术和方法。为此要求审计人员具备较高的专业素质，需要多样化和创新的方法以及多学科的知识。传统的财务审计人员视野相对狭窄，缺乏评价政府工作绩效的意识、知识及技术技能。审计人员在开展绩效审计时需具备相应的独立性和胜任能力。这里的胜任能力除了传统财务审计所要求的胜任能力的含义外，还要求审计人员具有不同于一般的政府工作人员的才能和更加专门的专业知识，能够深刻地理解政府审计工作，在评议政府业绩时形成深刻而中肯的判断。开展绩效审计的政府审计机关，因此需要储备相关专业的人才资源.包括经济学、社会科学、法律、财会与工程方面的人才等。英国伦敦审计委员会有工作人员580多人，其中近30。人是会计师，20。人是被派到被审计单位的审计特派员，还有10。人左右来自不同的背景，有教师、社会工作者、护士、警察、环境保护专家、建筑师、专门研究人员和人事部门的专家。他们主要帮助会计师们开展绩效审计。#p#分页标题#e#
审计人员的专业化与审计队伍结构的合理化，往往能抓住问题的实质，提高绩效审计的有效性。为提高我国审计队伍专业知识素养与实际审计能力，审计机关可以选派一些审计人员到绩效审计先行并已积累成功经验的国家去学习.具体体会绩效审计的实际操作，增长实战的经验。
6.将绩效审计真正纳人法制化程序，使之发挥切实有效的功能。公共财政的本意.应当是纳税人主导的财政，是指各级政府的财政资金(包括税和费)取之于民，用之于民，收支的各个环节都接受人民监督，人民则主要通过经其选举产生的代议机构监督政府财政，在中国，这个机构就是各级人民代表大会。但是，从审计制度的核心一审计体制来看，我国的现行审计体制是政府主导型模式，审计机关是政府的一个组成部门.国家审计事实上就是政府的“内部审计”。而这对在审计机关发展绩效审计是不利的。
政府对政府财政投资的项目进行绩效审计，说到底，仍停留于“自己审自己”。这种内部监督有多少能够落到实处，以往的历史并不能让人乐观。一般来说，审计机关的绩效审计报告在提交市人大常委会审议之前，都是以市政府的名义提交.如果政府不予通过.不可能越级提交人大常委会审议。不过.就绩效审计任务而言，目前也不可能由除现有审计机关之外的审计力量来完成。所以，人大对政府部门的代写审计论文绩效审计，就不光存在力量薄弱的难题，更重要的是存在立法滞后等体制上的原因。为此，要实现真正意义上的审计监督，还必须明确审计部门的独立地位。可以说，在审计部门的独立性没有被充分强调，没有以法律的形式确立的情况下，监督的效力就往往很难充分发挥。因此，从制度创新的角度考虑.如果审计系统能够直接对人大负责.那么监督起来肯定会更加顺畅。为此.需要从立法上确立绩效审计的地位，颁布审计工作的制度和规范，对审计项目的确定及审计形式等作出详细规定，保证绩效审计成为公共管理的基本环节，促进公共管理部门自觉而有效地开展绩效审计工作;从法律上确立绩效审计的权威性，人大授予审计机构享有调查、审计公共部门活动的权力，不受任何政府部门或个人的干扰，审计结果能得到有效传递、反馈和处理.能切实起到改进公共管理绩效的功能。
将绩效审计纳人人大监督范围，有助于使政府花钱步人法制化、规范化的轨道，在减少和避免政府花钱随意性的同时.监督机制也可以防止腐败分子贪污受贿、权钱交易，使整个监督机制更加规范，从而减少了漏洞的存在。
