摘 要:依法行政是建设社会主义法治国家的必然要求,依法行政的实质是对行政权力的规范和约束。由于政体不同,西方某些国家的行政权利制约是通过分权制衡原则实现的。在我国,必须依照国家政体和国情的特点,建立有中国特色的行政权力制约机制。目前,我国已初步建立起一套行之有效的法律监督体系。在立法、司法和行政监督体系中,行政监督是重要的组成部分,其中行政复议则是国家行政机关系统内部,为依法行政而进行自我约束的重要机制。特别是加入WTO后,加强对“管理者的管理”的要求更加迫切。本文仅以审计机关实施审计复议的实践为例,探讨如何履行审计机关的举证责任问题。
关键词:依法行政 审计复议 举证责任
一、审计机关举证责任的法律意义
为保证审计机关依法行使审计监督权,防止和纠正违法或者不当的审计具体行政行为,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,国家审计署根据《审计法》和《行政复议法》制定了《审计机关审计复议的规定》。由于大量的审计行为是通过对经济活动调查、取证、确认、处理、评价、建议等来履行职责的,因此,审计证据就成为支持审计结论、衡量审计质量的重要尺度。同时,附属于《行政复议法》的审计复议,其区别其他法律纠纷处理手段的一个显著特点,就是由做出具体审计行为的审计机关负举证责任。举证责任又称之为证明责任,是指按法律要求被申请复议的审计机关,要根据法律规定向复议机关提交当初做出具体审计行为的证据、依据,对特定的事实加以证明的责任。如果被申请人不按照规定提交当初做出审计具体行为的证据、依据和其他有关资料的,视为该审计具体行为没有证据、依据,并决定撤销该具体审计行为。这是依据《行政复议法》的便民原则和“不告不理”的行政行为特点而建立的规则。根据这种规则,谁主张一个事实,谁就有责任提供证据,并且他所提供的证据必须经得起对方反正的反驳,否则,他就要承担败诉的法律后果。诚然,承担审计举证责任是一种事后审计行为的法律结果,但其真正的法律意义应当是在全部审计行为中,坚持依法审计、客观公正的审计工作原则,履行坚持原则、实事求是的审计人员道德准则,维护国家审计的法律尊严,保护人民的合法权益。
二、审计机关举证责任的法律限定
国家审计署关于《审计机关审计复议的规定》对举证责任有明确规定:“审计复议机构应当自复议受理之日起七日内,将审计复议申请书副本发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本之日起十日内,提出复议答辩书,并提交作出审计具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”同时对举证责任进行了严格限定:“在审计复议过程中,被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。”这就是说,被申请复议的审计机关举出的证据主要限定在审计过程中收集到的证据,在审计复议程序开始后,就丧失了独自取证的权利。如果被申请复议的审计机关对某一些特定事实负有举证责任,该当事人就应当提供当初作出审计行为的证据或依据,来证明其认定的事实的存在性、准确性,证明其具体行政行为的真实性、合法性;否则,如果被申请复议的审计机关提不出审计证据、依据或提出的证据不具有可采用性、依据不具有充分性,或者其证据与被审计单位提出的证据相比,不具有优势,被申请复议的审计机关就将处于具体审计行为被撤销、变更或者被确认具体审计行为违法。#p#分页标题#e#
笔者认为,上述对审计举证责任及其限定,不仅仅是对已进入审计复议程序后对审计行为的法律规范,而且,在日常审计行为中,就应当按照依法审计的原则来约束和规范审计行为。审计机关对被审计单位实施审计,如果作出某种处理处罚的具体审计行为,必须先掌握处理处罚所需要的基本事实,并具有充分的证据和依据。因为:其一,任何审计行为都必须以一定事实要件为基础,没有一定的事实要件作基础的审计行为无疑是专断的行为。其二,审计机关完全有能力、有条件查清事实、正确适用法律,而不能在主要事实不清、证据缺失的情况下,先作具体审计决定,然后再去调查取证,这种“先决定、后取证”的做法,与依法审计的原则是相悖的。从辽阳市曾处理过的一起申请人撤回复议申请的案例中,给了我们重要的提示。1999年8月,市审计局对市某事业单位的法人代表进行离任审计时发现,该单位于1998年9月22日,以信汇方式向辽宁国际商务贸易中心汇出该法人赴欧洲考察款37 000元,此款已列事业费支出,实际上出国并未成行。市审计局作出了“关于限期追回虚列出国人员考察费支出37 000元”的审计决定(辽市审决行[1999] 25号)。该法人代表对此决定不服,向市政府行政复议办公室提出口头申请,并出示省政府的出国批件。市政府行政复议办公室在审查时要求市审计局提供审计证据资料。市审计局一方面着手准备出据复议材料,另一方面,对该法人代表出示的证据提出质疑。一是批件的时间在审计组实施审计时,已超过近两年,失去了时效性;二是批准的出国路线为“新、马、泰”,而汇款单的拟出境路线为欧洲,明显不符合规定。市政府复议办公室认为审计局的质疑合理、合法。于是该单位法人代表撤回了审计复议申请。这一案例启示我们,为减少审计风险,审计取证一定要充分、准确、相关、完整。
三、审计机关举证责任的法律地位
1·审计复议要解决的核心问题是被申请复议的审计行为是否合法、适当按照依法审计原则,审计机关作出任何审计行为,既要有事实根据,又要有法律,法规或者其他规范性文件的根据。审计复议机关受理复议案件后,就要本着以事实为根据、以法律为准绳的原则,只有掌握被申请人当初作出具体审计行为的全部证据,对被申请人的具体审计行为必须经过证明是否合法、适当,才能实现对审计行为合法性的公正裁决,保证审计复议案件的正确处理。
2·在审计复议法律关系中,审计机关和被审计单位处于不平等的地位被申请复议的审计行为是审计机关以单方面的意志作出的,从“审”与“被审”的行政法律关系看,占支配地位的是审计机关;从审计程序的全过程看,审计机关在以职权开始的行政行为中始终处于“主张者”的地位。因此,由审计机关承担举证责任,仍不违背“谁主张,谁举证”#p#分页标题#e#
的法理规则。
3·审计机关在取证方面具有更为优越的条件具体审计行为是由审计机关作出的,至于审计机关为什么要作出这样的具体审计行为,有哪些事实根据,依据哪个法律法规或规范性文件,有时被审计单位不是很清楚,特别是审计执法中的许多规范性文件大多数情况下只有审计机关掌握;而被审计单位可能因经济上、管理制度上的种种障碍,在某些情况下,缺少保存证据的能力,难以全面收集证据。因此,如果法律、法规不这样规定,就必然对被申请人产生不利的法律后果,使其因不能完全举证而输掉可能有把握的官司,这也是不符合设置审计复议制度宗旨的。
因为,对管理者的管理行为与被管理者的行为,在法律地位上要体现公平、公正、合理的原则。
四、审计机关举证责任的法律效力
既然《宪法》和《审计法》赋予审计机关依法审计的权力,同时就意味着审计机关应当承担同等的法律责任,而且,由此法律责任而产生的法律效力有正反两个方面。然而,承接依法审计权力与审计法律效力的重要载体是审计证明对象。从审计复议证明对象的角度上讲,应当包括两个方面:
1·争议的事实即审计机关所作的具体审计决定,侵犯了审计复议申请人哪些合法权益,侵害结果如何,有哪些法律、法规上的依据证明。就审计机关而言,可能引起争议的事实包括:审计机关作出的责令限期缴纳、上缴应当缴纳的收入、限期退还的违法所得、限期退还被侵占的国有资产等审计处理行为;审计机关作出的罚款、没收违法所得等审计处罚行为;审计机关采取的通知有关部门暂停拨付有关款项、责令暂停使用有关款项等强制措施行为。例如,辽阳市某县审计局,受某建筑公司的上级主管部门委托,对其建筑公司经理实施任职期经济责任审计。审计结论为该公司亏损26·1万元。该经理认为,审计核实数字不准,向辽阳市审计局提出审计复议的申请。市审计局要求县审计局提供全部案卷资料,经审查后决定受理,并派出审计组对该公司进行复审,复审后确认,该建筑公司实际亏损额为59·2万元,市审计局重新做出审计结论。该县审计局、建筑公司及主管部门均同意市审计局的审计结论(注:
此案例发生时,《行政复议条例》尚未正式实施)。又例如,辽宁省某市交通公路管理局,经审计机关查证: 1999年,该交通公路管理局,共集中车辆通行费50 658万元,应缴纳水利建设基金1 520万元,没有按规定上缴有关部门。
2000年4月3日,审计机关对其进行专项审计后,决定将其应上缴款项全额收缴国库。该交通公路管理局不服,向上一级审计机关提出复议申请。其理由是,车辆通行费一直缴纳营业税,所以不应该再缴纳水利建设基金;如果要求缴纳水利建设基金,那么就不应该要求交纳营业税,并请审计机关协助退还营业税。审计机关接到复议申请书副本后迅速做出反应,并提交了《国务院关于水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》、省长办公会议纪要(1998年12月24日第36次和1999年11月25日第122次)、审计报告及审计报告征求意见书、被审计单位对审计报告的反馈意见、关于省交通厅公路管理局1999年度水利专项基金提取上缴情况的审计决定等文件依据和事实证据。经复议审理,上一级审计机关根据《审计机关审计复议的规定》第28条,作出维持被申请人审计决定的复议决定。并对申请人提出是否应当缴纳营业税的问题,建议税务机关予以核定,如果对本决定不服,可在收到本决定15日内,向被申请人所在地人民法院起诉。#p#分页标题#e#
2·程序法事实即对解决审计复议程序问题,如当事人提出该案的受案范围的事实、有关复议期限的事实、有关违反法定程序的等具有法律意义的事实。例如,某民营企业1999年以前房地产开发经营项目少缴税费678万元。市审计机关受市政府和市纪检委委托,对该民营企业进行了专项审计,并作出审计处理决定:责令该企业在审计决定书送达之日起90日内上缴全部应缴款项。该民营企业不服,以审计确定的收入不准确,计税依据不合理为由,于2000年10月23日向上一级审计机关提出复议申请。上一级审计机关在审查了被申请人提供的市纪委的审计委托书等审计立项依据后,根据《审计机关审计复议的规定》第十二条“对地方审计机关办理地方政府授权交办的事项和依照地方性法规、规章和有关规定办理的审计事项所作出的具体行政行为不服的,应当向该审计机关的本级人民政府申请复议”的规定,裁定为不予受理,并建议该民营企业向当地市人民政府申请复议。又如,《审计法》第三十七条规定,审计组在实施审计三日前,向被审计单位送达审计通知书,并签收审计文书送达回证。这是一条严格的法定程序,如果审计机关违反程序,一旦发生审计复议,审计机关将被判败诉;再如审计机关的审计决定书中裁明:“本审计决定自送达之日起生效,如果对本决定不服,可以在收到本决定60日内,向省审计厅或市人民政府申请复议。复议期间本决定照常执行。”这一表述指明了申请审计复议的一般期限、复议申请机关和复议期间不停止执行的复议原则。如果超过60天的一般期限,被审计单位就失去了申请审计复议的权利;如果超出审计复议的受案范围,上级审计机关将做出不予受理的裁决。
但无论如何,在强调审计机关在审计复议中的举证责任的同时,应当警示各级审计机关,依照《审计法》、《行政复议法》对审计行为的监督,要更重于在发生审计行为全过程的法律规范和约束。
