世博会对上海新一轮发展的城市管理造成的影响

       从上海城市基本建设的现状来说,上海的城市管理已经由”建管并重”的大建设阶段进入了“以管理为龙头”统领全局的后建设时期。但是,现阶段的上海城市管理基本上还是延续了在经济体制转轨和偿债型的城市大建设时期的旧的城市管理模式,总体上比较粗放,系统性、整体性、综合性亟待提高。主要问题体现在:第一,在认识上,重建设轻管理的倾向比较普遍,硬件建设水平大大超过软件管理,管理投入缺乏计划,公共财政支出不足。本#p#分页标题#e#论文由 上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供第二,在体制上,存在着部门分割、职能交叉、界面不清等问题,规划和建设、建设和管理、行业垂直管理和区县属地管理等方面的脱节有所反映。第三,在方式上,以政府一家为主,依靠政令组织实施,较少运用经济、法律、宣传教育等综合手段,社会中间组织发育滞后,社会市民难以参与管理。第四,在技术上,信息化水平不高,缺乏支撑宏观管理、间接管理、柔性化管理的技术手段。第五,在决策上,管理工作决策机制的科学性、民主性有待提高,如管理缺乏明确的程序,规划缺乏明确的法定地位,工作中不同程度地存在长官意志等。 
  
       二、对上海城市管理的新要求
    
       新世纪前二十年,上海正处在建设”四个中心”和社会主义现代化国际大都市关键的战略机遇期。在新一轮上海大发展中,上海人均GDP 将实现从5000 美元向8000 美元的攀升,城市形态和产业布局将立足于全市6340 平方公里的整体发展,面临重大调整和创新,上海将进入以城市功能提升为重点的新阶段。    
       在新一轮城市发展中,上海城市管理面临着“硬件”需要继续建设完善“, 软件”亟待改善提高的要求,城市管理既要保障大规模建设的顺利推进,更要服务于城市功能的整体提升。一方面,大建设提供的高质量物质基础和载体,将对城市管理提出新的更高要求。按照系统、网络、枢纽和功能要求建设的轨道交通、高速公路、越江交通设施及环境建设等项目,需要信息化手段与之相配套。不但建设过程要求高效率的管理,设施建成后更需要先进的管理,使其发挥更好的运行效能。本论文由 上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供另一方面,现有城市基础设施的优化运作,将要求城市管理手段不断更新。随着基础设施容量的不断扩大,市民对城市交通、环境、居住等质量要求日趋增强,网络化管理和动态调控的需求也越来越高,将促进管理从定性变为定量、静态变为动态、单一变为综合,从而发挥现有基础设施的最佳效能,进一步提高城市的运行效率,不断满足城市生产和人民生活的需要。   
       同时,2010 年世博会将全方位的对上海市的现代化城市管理进行检验。届时,将有近百个国家的大型展览和保守估计的7000 万名参观者,这需要上海提供全面的、现代化的金融、交通、旅游、贸易、咨询、会展、环境、乃至饮食住宿等基本设施和服务。就其服务内容来说,不仅要具备相应的硬件设施,更主要是看一个城市能不能整体的、有效的协调运作,提供高质量的综合服务。 #p#分页标题#e#
    
       三、新时期上海现代化城市管理创新的初步考虑
　　
       新一轮的上海城市发展由重建设变为重管理,从依靠条块清晰的计划手段到充分利用利益驱动的市场手段,从物质形态方面的单目标管理发展为包括城市环境、城市精神在内的多目标管理,从单一的行政管理变为多元化的城市经营时,传统的上海城市管理模式已经不适应新的需要。为此,在继承原有城市管理特色的基础上,新的城市管理需要全方位的创新思路,集中体献在城市管理向“管理数字化、运作市场化、主体多元化、保障法制化”的趋势发展。   
      1. 管理数字化　“数字出管理”,应当成为上海新型管理模式与传统管理模式的最重要的区别。利用信息化推动城市管理的全面升级,集中体现于建立面向城市管理的决策支持信息系统、执行支持信息系统和监控支持信息系统。要加速建立基于城市地理信息系统的城市基础设施、功能机制网络系统,全面覆盖城市管理各个领域;对城市的基础设施数据、运行状况等进行采集,同时侧重于对基本信息进行加工分析,为城市管理的决策、执行和动态监控提供定量支持。      
       更为重要的是,新型城市管理应当基于信息流的汇集和传递,进行管理资源的整合,打破固有的条条块块束缚,缩减中间管理层,使传统的金字塔型的行政组织扁平化。新型城市管理模式应当以推动电子政务为契机,对传统的以行政职能为中心的行政流程进行再造,转变成以公众(广义的公众,包括企事业单位、社会团体及公民等) 服务需求和输入各种公共信息为起点,到政府创造出对公众有价值的”产品”或服务为终点的一系列借助网络进行的政务活动。本论文由 上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供政府再造后的城市管理流程应以公众满意为目标,有两个基本特征:一是面向公众,以事务为中心。一般而言,公众与城市管理部门接触都有其事务性的原因。新型的城市管理模式应当更加注重改变传统管理模式中政府与公众之间的关系,改变长期以来政府作为服务提供者在公共服务领域居于主宰地位的格局,从而向从公众的需求出发、服务于公众、方便于公众、造福于公众的城市管理转变。二是跨越职能部门、所属单位的现有边界。面向公众、以事务为中心的城市管理需要有完整的组织体系来保证城市管理部门对公众需求信息的全面接受。组织的形成并非意味着需要增加新的组织机构,而是要以公众满意为中心,借助于现代网络技术重构其行政业务流程,改变传统模式中垂直管理层次过多、扁平化程度较差的问题,切实提高政府的城市管理效率和水平。     #p#分页标题#e#
       2. 主体多元化　“利益相关者管理”将是建立在“数字化”基础上的新型城市管理的突出特征。新型城市管理具有多元化的社会行为主体,既包括作为核心主体的政府,也包括由非政府公共组织、非营利组织、民间慈善组织、志愿者组织、社区组织、公民自治组织、企业以及直接参与公共生活的公民等利益相关者。而且,政府作为不同共同体的代表也分为不同的自主层次。这样,这些不同层次的公共管理行为主体,通过分工与协作、互惠性的交换、沟通达成共识以及必要的竞争,结成治理城市公共事务的共同行动网络。本论文由 上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供这些网络化的社会行为主体可以开展多种形式的合作,至少包括如下九种: (1) 政府与第三部门之间的合作; (2) 城市不同层次政府的纵向合作; (3) 同一层级不同政府部门的合作; (4) 城市不同行政区域政府的横向合作; (4) 政府与私营部门的合作; (5) 政府与公民的合作; (6) 政府、私营部门、第三部门的合作; (7) 私营部门与公民的合作; (8) 第三部门与公民的合作; (9) 第三部门的跨国合作。每一种合作形式都有丰富合作方式与方法,以及相应的制度安排。但是“, 利益相关者管理”模式下保持各行为主体的自主性以及基于总体论的秩序协调,并没有否定政府应有的地位与作用。多元合作主体的地位并不是完全平等的,政府依然占据着优势;而且,其他社会行为主体在作为公共事务治理的参与者的同时,还保留着作为普通社会行为主体的角色,仍要接受政府的管理。   
       3. 运作市场化　新型城市管理将充分利用市场机制来为社会提供公共物品和服务,多数情形下政府将只承担安排者而不是生产者的角色。一方面,政府应根据项目区分理论,针对“公共物品”特征强弱,采取灵活手段,分类进行管理。公共物品特征强的设施和行业主要由政府财政资金投入;公共物品特征弱的设施和行业要放开经营管理,吸引社会和民间资金进入。凡经营管理亏损部分,可再分为投资性亏损、政策性亏损、经营性亏损,加以区别对待。本论文由 上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供另一方面,政府也应对公共物品按照有偿使用制度进行定价和计费。把“受益者负担”、“谁污染,谁缴费”作为基本经营原则,制定合理的产品价格和服务收费标准,以维持再生产的持续进行。对生态环境造成损害的,如污水排放征收排污费,垃圾处置征收处置费;对使用公共设施可以得益的,如在轨道交通沿线和公共绿地沿边进行房地产开发的,应按得益大小缴纳专项费用;对紧缺资源需要保护的,如提高水价限制过度消费;又如道路交通收费,可由条(公里) 为主转为条、块并举,目前单一的道、桥、隧等线路使用付费已不能解决城市交通的拥堵问题,可以考虑借鉴国外实施的中心城区进入付费的做法,在车辆进入中央商务区的某些区域时必须交费等。       #p#分页标题#e#
       4. 保障法制化　良好的法制环境是新型城市管理体制顺利运转的根本保障。首先,在城市管理主体模式的构建中,要用法律的形式确定各利益相关主体参与城市管理的地位。不仅要赋予私营部门、第三部门组织和社会公众参与管理的主体地位,同样也需要对政府的主导作用、主要职能等作出法律条文上的规定。通过把政府改革的措施上升为一定层次的法律、规章,能够减少行政改革的不稳定性。用法律的严肃性来确保城市管理主体的多元性。本论文由 上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供其次,在运用市场竞争机制,尤其是在允许私营部门参与竞争的公共物品和服务的供给上,要保障公平竞争的环境。既要在招标、承发包等环节上防止公共权力的寻租和腐败现象,也要对私营部门的操作进行监督,要保证公共物品、服务的供给数量和质量,不仅要在程序上有所规定,也要在违约责任上作出相应的法律规定。用法律保证公共责任,防止以效率代替公平,以营利代替福利。此外,在政府内部要继续贯彻依法行政,推进“新三权”分立的实施,决策部门强化“条”与专业化,执行部门强调”块”与综合执法,将城市管理中的决策、执行和监督的适当分离纳入法制化的轨道。
     
       四、中近期上海加强城市管理现代化的建议
　 
       现代化城市管理的“管理数字化”、“主体多元化”、“运作市场化”和“保障法制化”是一个有机统一的整体,其中以数字化为基础的信息化管理是关键。因此,上海在中近期应集中加强城市信息化,以信息和网络技术作为现代化城市管理的重要手段,提高城市行政管理水平,有效配置城市管理资源,适应科技进步和经济全球化发展的挑战,促进城市的可持续发展。    
       上海城市管理的信息化尽管起步较晚,但起点较高,已初步建成信息化发展的硬件基础设施框架,多种信息数据的收集、整合和共享等软件建设也在加速发展。针对城市管理涉及的具体领域,可以选择既具备一定信息化基础又是城市管理中的难点热点的以下四个领域进行试点,作为上海下一步加强城市管理现代化的突破口:     
       一是在城市交通管理领域,试点建设内环线中心城区道路交通信息采集系统,创新形成运用智能交通理念实施交通诱导和调节的管理方式;二是在市容环境管理领域,试点建设市容环境动态监测系统,创新形成“一线通”等促进社会市民有效参与的管理方式;三是在旧区改造管理领域,试点建设运用城市遥感技术监控系统,创新形成有序进行旧区改造的管理方式;四是在服务供应保障和安全管理领域,试点建设快速抢险信息系统,创新形成城市基础设施和服务供应领域救灾抢险的管理方式。     #p#分页标题#e#
       加快城市管理的信息化、数字化,将为调控城市、预测城市、监管城市提供革命性的手段,对传统管理方式既是一个巨大的挑战,又是一次巨大的提升机遇,它将推进城市管理程序科学设置,管理资源优化整合,管理透明度增强,社会市民参与扩大,并不断深化体制机制的改革。有鉴于此,以信息化管理为突破口,是推动中近期上海城市管理模式创新的有效手段,也是实现城市管理跨越式发展的基本途径。

       参考文献
　   [1 ] (澳) 欧文. E. 休斯:《公共管理导论》,北京,中国人民大学出版社,2001 年。
      [2 ] (美) E. S. 萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》,北京,中国人民大学出版社,2002 年。
      [3 ] 张维迎《: 博弈论与信息经济学》,上海三联书店,上海人民出版社,2002 年。
      [4 ] 中国改革发展研究院:《市场经济条件下政府作用》,北京,民主与建设出版社,1997 年。
      [5 ] 张国庆《: 现代公共政策导论》,北京大学出版社,1997 年。
      [6 ] (美) 罗素. W. 库珀:《协调博弈- 互补性与宏观经济学》,北京,中国人民大学出版社,2001 年。