基于循环经济理论的上海水资源治理模式研究
摘要 上海是水质型缺水城市,水资源丰富但水体污染严重。水污染正在威胁着上海市水源地建设及水生态环境,已经成为上海市社会经济快速发展的制约因素。传统管理模式仅仅关注末端治理,致使上海市水环上海经济论文境恶化的问题久治不愈。运用循环经济理论,提出通过验证水的生态阈值,并以提高水资源生态效率为突破口,构建上海水资源治理的政府、企业、社会三方联动的治理模式,及相应的3P + 3R + 3I 政策体系模型。
关键词 循环经济 生态效率 水资源 水环境 治理 上海
当前在党和政府把发展循环型社会摆上重要议事日程的背景下,我们需要在新的高度上推进循环经济的理论与实践。本文从上海水环境治理的角度,以循环经济理论为指导,运用减物质化模式和生态效率的概念,提出实现上海水资源治理的途径及政策体系模型。
1 循环经济理论及对上海水资源治理的指导意义
1. 1 循环经济的内涵循环经济理念于20 世纪90 年代在国际上形成,1998 年引入我国现已广为流行。循环经济是针对工业化运动以来高投入、高消耗、高排放的线性经济而言的。传统工业经济,是一种由“自然资源—产品和用品—废物排放”流程组成的开放式经济。人们通过生产和消费把地球上的物质和能源大量地提取出来,然后又把污染和废物大量地排放到大气、水体、土壤、植被中。线性经济,正是通过不断地加重地球生态系统的负荷来实现经济增长的。从根本上说,当前的人口膨胀、资源衰竭、环境退化等全球危机,正是工业化时代以来线性经济模式负面效应的积累性爆发。与此不同,循环经济是一种善待地球的经济发展新模式。它要求把经济活动组织成为“自然资源—产品和用品—再生资源”的封闭式流程,所有的原料和能源要能在不断进行的经济循环中得到合理利用,从而把经济活动对自然环境的影响控制在尽可能小的程度。
1. 2 作为政策工具的循环经济理论
1. 2. 1 在资源环境强约束下确定经济发展的物质强度和规模一般地,一个国家、地区或城市发展的空间有一个允许最大经济增长的生态阈值(也称为生态承载力) ,它包括两个方面,一个是经济系统输入端的资源阈值,一个是经济系统输出端,表现为各种排放的环境阈值。对生态阈值的关注来自于我们经济系统的不断增大。通常认为,宏观经济系统本身是一个更大的、5 展望翻板滤池是目前常规给水处理工艺中比较先进的过滤工艺,该滤池在反冲洗、排水系统和滤料选择等方面具有独特性、灵活性,是今后滤池发展的新方向。有限的、非增长的生态系统的子系统[2 ] 。当经济系统只是整个生态系统的很小的一部分时,自然资源是丰富的,环境容量是巨大的,并不需要特别关注生态系统。但是,自从工业化革命以后,随着技术的改进和管理水平的提高,人类正以前所未有的速度消耗着自然资源,并向生态环境排放出大量的废物。目前我们的经济系统正在接近或超出地球的承载能力。经济系统的增长受到了资源环境的强约束,若超过了生态阈值,经济不但不能继续增长,甚至还要持续衰退,这将表现为不可持续的增长。目前我国实际状况无论是国家层面,还是地区或城市层面均表现为资源环境强约束下的经济增长。在这种情况下,若要实现经济、环境、社会的协调发展,实现中国的可持续发展,必须重视增长的质量,控制增长所消耗的自然资源的数量和规模。#p#分页标题#e#
1. 2. 2 减物质化与生态效率的提高当经济发展消耗的物质规模接近或达到生态阈值时,自然资源和环境容量就会成为经济增长的稀缺资源。例如在19～20 世纪,工业化面临的主要矛盾是劳动资源稀缺,而自然资本相对宽余,那时主要是通过发展机器等人造资本来节省劳动力。但21世纪的主要矛盾已经转变为自然资本稀缺,经济系统正在“从一个输入输出没有限制的世界,走向输入输出日益受到退化和污染限制的一个有限环境的世界。限制性因素的特征从人造资本迁移到我们剩余的自然资本,从捕鱼船迁移到了在海中尚剩的鱼群———因此政策也必须发生重大的改变。”[2 ] 新的形势压力,要求我们改变发展的思路,由过多地关注劳动生产率的提高,转变为关注生态效率的大幅提高;要求我们在发展经济的同时,还要实现减物质化的目标,并把它视为一种重要的发展战略。循环经济就是要实现资源环境的强约束下的经济发展,其路径和手段即是大幅提高生态效率( EcoOefficiency) 。生态效率(资源生产率) 是经济社会发展的价值量(即GDP 总量) 和资源环境消耗的实物量的比值(式(1) ) ,它表示经济增长与环境压力的分离关系( decoupling indicator ) ,是一个国家绿色竞争力的重要体现[ 3 ] 。生态效率= 经济社会发展(价值量)资源环境消耗(实物量)(1)生态效率指标可以按要素进一步分解为如表1所示的几种形式,同时,表1 将生态效率指标与其他几种经济发展中资源消耗和污染排放指标进行了比较。表1 生态效率指标与其他几种经济发展中资源消耗和污染排放指标的比较项目总量指标人均指标生态效率指标输入端的资源消耗指标水资源消耗人均用水单位GDP/ 水耗能源消耗人均能耗单位GDP/ 能耗土地消耗人均占用土地等单位GDP/ 土地占用材料消耗等单位GDP 等/ 物质质量输出端的污染排放指标垃圾排放人均垃圾产生量单位GDP/ 垃圾产生量废水排放人均废水排放量单位GDP/ 废水排放量废气排放等人均废气排放量单位GDP/ 废气排放量等
1. 3 循环经济理论对上海水资源治理的指导意义
1. 3. 1 水资源治理思路应由原来的末端治理转向全过程控制,重在源头历史上,上海市政府将上海水务管理重点一直放在保证原水、自来水供应和污水的达标排放上。水务局负责保证生产和生活的原水和自来水供应,随着经济的发展和市民生活水平的提高,通过给水厂的扩建和新建来满足对自来水的持续增长的需要。目前遇到的问题,一是市民对饮用水的水质提出了更高的要求却无法满足,二是由于土地紧缺等原因,新建和扩建给水厂也遇到了前所未有的困难。环保局负责监控污、废水的达标排放。由于工厂数量激增,废水处理设施不足,及有的企业出于成本的考虑等原因,逃避监控,非法偷排。而环保局则因为监控手段落后、监控人员不足、监控成本上升等原因,致使监管不力。目前上海市行政区域内水质急剧恶化,水生态环境堪忧。上海市在水资源与水环境协调发展问题上,末端治理的特征明显。循环经济强调从源头上解决环境问题。根据生命周期评估理论而确定的循环经济3R 原则(3R ,即输入端目标Reduce , 过程中目标Reuse , 输出端目标Reduce) ,强调上海水资源治理应从输入、过程、输出三个环节入手,三管齐下,重在源头控制。这将带来上海市水资源管理上的根本性变革。#p#分页标题#e#
1. 3. 2 通过生态阈值判断上海水资源的生态压力经济系统一方面通过原水消耗来增加水资源的4 2 给水排水 Vol. 32 No. 3 2006压力,另一方面由于污水排放及垃圾倾倒等行为增加水的环境负荷。这二者共同构成了上海市的水生态压力。水是经济生活不可或缺的资源,应将水消耗和污水排放控制在水资源的生态承载力之内。为了实现上海市用水的持续供应,保证经济增长和市民用水持续增加的需求,上海市政府应从是否超过水生态承载力角度对其进行评估,并根据评估结果,进行决策和管理。
1. 3. 3 通过提高水资源的生态效率减轻上海市面临的水资源瓶颈问题根据式(1) 可得,有两个指标与上海水环境治理密切相关,即水资源生产率和水环境生产率指标。水资源的生产率指标,即单位水耗的GDP ,其公式为:水资源生产率= GDP/ 水耗;水环境生产率指标,即单位废水的GDP , 其公式为: 水环境生产率=GDP/ 废水量。在以上两个公式中代入数据,就可计算出上海市历年的水资源生产率水平和水环境生产率水平。通过计算可知:上海市水资源生产率随着经济的发展已经有很大的提高,但与国际先进水平比较起来,仍存在提高空间,拥有巨大的潜力(见图1。数据来源为上海市水务局和东京都水务局统计部) 。图1 上海与东京万元GDP 水耗比较依据循环经济的要求,提高上海水资源的生态效率,可以通过减少单位GDP 水耗和单位GDP 的污水排放量来实现。这将通过输入端资源投入减量化、过程中循环利用最大化及输出端的污水处置量最小化来实现。这个思路对于上海水环境治理具有指向性和指导性意义。
2 上海水资源利用现状及生态阈值
2. 1 上海水资源状况上海的水资源十分丰富。现有河道23 787 条,总长21 646. 3 km ,河网密度3. 41 km/ km2 ;共有大小湖泊21 个,水面积59. 32 km2 。2000 年全市河道、湖泊合计水面积为405. 54 km2 ,水面率为6. 4 %(见表2) 。上海地区的水资源由本地水资源和过境表2 上海市各种等级河道基本情况河道等级条数/ 条总长/ km水面积/ km2槽蓄容量/ 万m3市级河道 43 650 70. 07 51 842区(县) 级河道281 2 552 62. 60 11 614乡(镇) 级河道2 511 6 182 73. 52 7 560村级河道20 952 12 262 140. 03 13 747合 计23 787 21 646 346. 22 84 763水资源两部分组成,长江过境水量巨大,弥补了本地水资源的不足,是上海城市发展得天独厚的条件(见表3) 。表3 上海地区水资源状况统计项 目本地水资源量过境水资源量地表径流量地下水可开采量太湖流域长江干流总 计/ 亿m3多年平均/ 亿m3 24. 15 1. 42 106. 6 9 335小计亿/ m3 25. 57 9 441. 69 467. 172. 2 上海水资源利用现状尽管上海市水资源总量丰富,但由于河道水质严重污染导致可利用水资源量急剧减少,可利用的水量寥寥无几。目前上海符合饮用水水源国家标准的地表水只剩下1 % ,属于典型的水质型缺水城市。联合国已将上海列为21 世纪全球饮用水严重缺乏的六大城市之一。城市饮用水源问题已经成为影响城市发展的战略性问题。目前,上海市总取水量为778 万m3 / d ,主要来自黄浦江上游水源地和长江陈行水源地。黄浦江上游水源地的取水规模为622 万m3 / d ,占全市原水供应量的80 % ,其取水量达到了黄浦江一般年份来水量的22 %。水质总体评价为Ⅲ～ Ⅳ类。长江口陈行水源地(含野沟水库) 的取水规模为156 万m3 / d ,占全市原水供应量的20 % ,水源水质总评价为Ⅱ～Ⅲ类。目前水源地主要存在两个问题,一是原水水质不够稳定,二是水量供应偏紧,这对于上海的原水安全构成直接威胁。上海市水务局预计到2020 年,上海每天的原水供应缺口将达到258 万m3 。联合国组织近年一再强调大城市水资源是世界水资源问题中的重点,上海市如果不解决水源安全问题,将难以真正成为东亚的国际贸易中心和金融中心。给水排水 Vol. 32 No . 3 2006 4 3#p#分页标题#e#
2. 3 上海水环境状况
2. 3. 1 上海水质状况据2000 年上海市水环境监测中心对全市主要河流各个代表断面监测、评估结果,全市参与评价的478. 4 km 河长中, Ⅲ类水河长占6. 8 %; Ⅳ类水河长占41. 4 %; Ⅴ类水河长占23. 6 %;劣Ⅴ类水河长占28. 2 %。对水环境现状与生态功能目标进行对比可以判断上海水质状况。生态功能区划目的在于明确划定全市范围内的生态功能区,制定各功能区的生态保护目标和生态管理措施,提出各功能区的社会、经济发展方向和要求及其限制条件,为制定区域发展规划、合理利用资源与调配生产力、有效保护生态环境提供科学依据。若水质符合生态功能目标,应视为满足该地区水环境阈值的最低要求。表4 对上海主干河道水质现状与生态功能分区目标进行了比较。表4 上海市主干河道水质现状与生态功能分区目标的比较河道名称水质现状生态功能目标黄浦江干流Ⅳ类～ Ⅴ类Ⅱ类～ Ⅳ类苏州河干流劣Ⅴ类Ⅳ类～ Ⅴ类蕴藻浜劣Ⅴ类Ⅴ类拦路港Ⅳ类Ⅱ类川杨河Ⅳ类～劣Ⅴ类Ⅲ类～ Ⅳ类淀浦河Ⅳ类～劣Ⅴ类Ⅱ类～ Ⅳ类大治河Ⅳ类～ Ⅴ类Ⅲ类～ Ⅳ类金汇港Ⅳ类Ⅲ类～ Ⅳ类浦东运河Ⅳ类～劣Ⅴ类Ⅳ类南横引河Ⅳ类Ⅲ类 从表4 可知,目前上海市各主干河道的水质基本上都不能达到水环境功能目标的要求。在河道水质不能满足功能目标要求的条件下,上海地区的水环境已经没有继续接纳污染物的能力,而需要不断削减进入水体的污染物总量。2. 3. 2 水的生态功能在河道水质不能满足功能目标要求的条件下,水系的自净能力和对污染物的消纳能力都很弱,也无法实现美化环境的景观要求。上海水系的生态功能退化较严重。水污染是上海水资源开发利用中的突出问题。
2. 4 上海水环境现状分析
2. 4. 1 水环境现状以上数据显示,上海市水资源消耗负荷巨大,虽然通过技术手段,可以解决水质原因的缺水问题,但处理污水必然加大能源和其他资源的消耗,这等于增加上海市的能源和资源消耗量。对于已经能源吃紧的上海来说,只能是个权宜之计,不能作为长期发展战略。而从上海市原水告急及各主干河道的水质基本上都不能达到水环境功能目标的要求这些事实来判断,上海市已经接近水资源、水环境的生态阈值,应该引起政府及各界的广泛关注。
2. 4. 2 上海水质恶化的主要原因2141211 污水量增加水价过低导致节水动力不足,用水增加又直接导致了污水的增加。上海市人均可支配收入由1993 年的4 277 元增长为2003 年的14 867 元,10年中增长了2 倍多,在这期间,虽然对水价做过一些调整,但与人均总收入的增加相比,水费占人均可支配收入的比例却越来越小。据上海市水务局给水处提供的材料,上海目前平均水价为1. 1 元/ m3 ,扣除公用事业附加税及增值税,自来水实际平均水价为0. 988 元/ m3 ,而供水企业的单位成本为1. 072 元/m3 ,价格与成本倒挂。上海供水价格长期偏离价值,已成为制约这个城市顺利开展计划用水、节约用水的重要因素,造成了水资源的极大浪费和低效使用。上海是水质型缺水城市,不合理的水价对城市缺水起到了推波助澜的作用,主要表现在:过低水价助长了人们浪费水的行为和意识;多用水、大排放,加大了污水处理的负担,使城市水环境进一步恶化。2141212 污水处理设施能力不足污水收集处理率低是上海水质差的根本原因,与国际发达城市相比,上海市的污水收集处理率还有一定的差距(见表5) [ 4 ] 。表5 上海与国际大城市污水集中处理率比较项 目纽约伦敦东京香港汉城上 海2002 年2005 年城市污水集中处理率/ %100 100 96 70 100 50 70 目前,上海的污水处理设施由污水外排系统和污水处理厂两部分组成。2003 年,实际处理和外排的污水量为414 万m3 / d ,污水处理率约62. 8 %。但是,经过污水处理厂处理的水量仅占总处理量的4 4 给水排水 Vol. 32 No. 3 20061/ 4 ;二级以上污水生物处理率仅为19. 8 %。2003年有34 座污水处理厂(2004 年城镇污水处理厂总数增至38 座) ,均未达到国家新颁布的《城镇污水处理厂污染物排放标准》( GB 18918 —2002) 。可见,全市污水处理能力还不能满足污水治理要求,这也成为上海水环境承受巨大压力的主要原因之一。如图2 所示,从污染源排放量和处理量的分布来看,内环线内、外环线内、全市范围内的污水处理率依次降低,污水排入河道的比例依次上升。其中,主要分布在外环线以外的畜禽污染源排放的污水,几乎没有得到任何处理即排入河道。从总体上来看,污水处理率仍然较低,加上工业和城乡生活污水量、农田化肥和农药使用量加大,因此,河道水体面临很大压力,普遍遭受不同程度的污染,大大降低了水资源的可利用价值,水质改善难度相当大。图2 上海市水污染源排放现状2141213 面源污染强度增大根据水环境污染源普查资料及有关调查统计资料,全市日排放污水504. 12 万m3 ,产生的化学需氧量为1 704. 11 t/ d ,氨氮为123. 38 t/ d。据统计,全市工业污染源、生活污染源(包括企事业和居民生活污染源) 、畜禽污染源的污水比例为40. 6 ∶58. 7 ∶0. 7 ,化学需氧量比例为22 ∶61. 4 ∶16. 5 ,氨氮比例为21. 7 ∶68. 9 ∶9. 4 。由图3 可知,生活污染源和畜禽污染源不仅在总的排放量中贡献巨大,占60 %左右,而且对化学需氧量及氨氮的贡献更大,二者加起来,在化学需氧量和氨氮中均占80 %左右。其中,禽畜污染源仅占总排放量的0. 7 % ,但占化学需氧量的16. 5 % , 占氨氮的9. 4 %。随着近年来污染治理工作的开展,全市工业点源的污染已基本得到控制。农业面源污染和农村地区的生活污染成为水环境最主要的污染源。面源污染量大面广,控制难度远大于工业点源污染,是今后图3 上海市污水排放分析一段时期污水治理的重点。2141214 受上游水质影响大由于上海地处长江口和太湖流域的下游位置,水质很大程度上受到上游来水水质的影响。近年来,由于江浙地区经济迅速发展而环境治理设施未能及时跟上,导致整个太湖流域的水质都逐步下降。因此,即使在上海市范围内进行有效的整治措施,也不能完全控制整个水环境质量的变化。只有当上游污染治理和本地治理水平在一个数量级上时,才能达到治理的效果。所以上海市还需要与上游省份协调,共同进行全流域水治理。#p#分页标题#e#
3 未来趋势判断及对策研究
3. 1 未来趋势判断随着生活水平的提高和城市化进程的加快,生活用水及污水产生量将进一步增大。目前上海的城市化水平(城市化率) 约为47 % ,预计到2010 年,上海新城、中心镇、农村的人口总量将达到2 200 万,届时,人均用水量和总用水量将大幅度增加。上海市未来水需求将呈现刚性增长。根据上海市环境状况公报, 由图4 可见, 从1990 年到2004 年上海市生活污水呈现缓慢上升趋势。2004 年生活污水排放量13. 63 亿m3 ,与2003 年相比略有增加。未来随着上海经济不断发展,上海污水排放增加与污水处理设施不足的矛盾将更加突出。
3. 2 确定上海水资源治理的目标根据建设现代化国际大都市的目标,上海水环境治理的目标应定位在:在质量和数量上保证水资源供需平衡;满足上海用水需求,有足够的符合国家标准的城市饮用水源;水生态环境能够满足一定程给水排水 Vol. 32 No . 3 2006 4 5图4 上海市历年生活污水排放统计度的生态和审美的高层次需求;逐渐改变水质型缺水城市的现状。
3. 3 确定上海水资源治理的战略思路根据以上分析,上海水污染主要来自三个方面:工业生产废水及生活污水、农业的面源污染、承接长江上游污水。其中前两项属上海市治理的范畴,而第三项则需要与上游、中游地区进行区域综合治理。上海市为实现水资源的可持续利用,避免因水质问题而引发的水源地危机,避免水质恶化带来的生态问题,应从以下两个方面抓起。
3. 3. 1 上海水资源治理的重点应放在用水需求侧的管理上海是典型的水质型缺水城市,水质急剧恶化,符合饮用水水源国家标准的地表水只剩下1 %等现实均说明上海水资源基本接近或正在超过水的生态阈值。上海市是水资源丰富的地区,加之水价偏低,投资节水设施来节水的动力不大。上海市的挑战是如何获得足够满足生态功能目标的水环境和符合国家标准的水源地满足取水需求。图5 上海市历年生活污水排放与生活用水比例曲线图5 是上海市历年生活污水与生活用水比例曲线。由图5 可知,生活污水的排放与生活用水的比例在一定区间内波动,具有范围性特点。它们之间呈现简单的线性关系,即用水越多,排放的污水越多。因此,在现有管理水平和技术水平下,上海市生产生活污水处理率并不高,而且近期很难有跨越性提高。但由于施用化肥、农药及畜禽粪便等不良行为而导致的农业面源污染,却没有任何改善的迹象。综合以上分析,用水与水体污染之间存在着明显的关联关系,生产生活用水越多,所排放污、废水越多,所造成的污染也越多,他们之间表现为一种线性关系。
3. 3. 2 提高水资源生态效率在上海市污水处理设施不足的状况近期不会很快得到改善的情况下,以节水促进水污染的治理,将会促成上海水资源生态效率提高,是符合循环经济理念的正确思路,具有现实性和可操作性,应将其作为上海市水环境治理的主要措施和手段。采用各种手段减少用水需求量,意味着同时减少了取水耗能,减少了给水厂的污泥产生量,还可以减少由排水而带来的污染问题。依据循环经济原理,为了提高上海市水资源的利用水平,水资源及水环境生产率提高将通过两种途径,即减少单位GDP 水耗和单位GDP 的废水排放量来实现。20 世纪80 年代以来,上海市一直处于高速增长期,GDP 一直以两位数速度增长。可以预期今后上海市GDP 还将以一定的速度增长。按照公式:水资源生产水环境= GDP/ 用水量及水环境生产率= GDP/ 废水排放量,只要GDP 增长速度大于用水量及废水排放量的增长速度,即可实现上海市水资源生产率的提高。但是目前上海市的水环境相当脆弱,对污水的消纳能力极其有限,在近期污水处理水平难以获得跨跃式提高的情况下,这已经成为上海市水环境治理的强约束。在此条件下,上海市水环境治理的目标将是:如何在满足GDP 惯性增长的同时,将生产服务用水和生活用水总量及废水排放总量降下来,从而改善上海市的水生态环境。同时,还应进一步提高污水处理能力。为了进一步减少污水对水环境的影响,上海市应该加大力度,提高污水处理能力。利用社会的力量,发挥多种投资主体作用,建设污水处理厂,完善污水收集管网,提高污水处理能力,并提高污水处理厂的处理水平。#p#分页标题#e#
4 基于循环经济理论的上海水资源治理模式及政策模型
4. 1 基于政府、企业、社会三方联动的治理模式水资源与水生态属于公共物品的范畴,依照现代城市管理理念,上海水环境治理应发挥各类主体4 6 给水排水 Vol. 32 No. 3 2006的作用, 政府、企业、社会( 3P , Public , Private ,People) 三类主体应建立合作伙伴关系共同参与。以政府为主导,营利性企业以及公益性组织、社会公众等构成的社会多元主体共同参与,形成政府、市场、社会三种机制在水资源保护和水环境治理上的有机整合。政府主要进行政策支持和制度约束,在企业和社会无法有效运作的领域发挥作用,同时,作为水的使用者,应带头使用节水设施,为全社会树立节水的榜样。在排放者责任和扩大生产者责任的基础上,从事供水、排水、治污的企业,按市场规律和政府规则运作; 事业单位等非营利组织应为政府制定的管理目标和运行规则提供技术支持,非营利组织和社会中介的参与,可以解决水治理中政府失灵和市场失效现象;另外,还应充分发挥社会公众和舆论媒体对水务管理各个环节的监督作用。
4. 2 基于循环经济理论的上海水资源治理政策模型要建立促进上海水资源生态效率提高的政策体系,应从两个维度进行思考。4. 2. 1 基于生命周期评估理论的政策模型图6 基于生命周期评估理论的政策模型基于生命周期评估理论的3R 模型要求制定有针对性的输入端控制政策、过程性控制政策、输出端控制政策(见图6) 。生命周期评估理论立足于整个过程和整个系统,对一个经济系统(无论企业、家庭还是城市、国家) 进行物质流量的输入输出和环境影响评估,它要求从物质和能源的整个流通过程即从开采、加工、运输、使用、再生循环、最终处置六个环节对系统的资源消耗和污染排放进行分析,从而得到全过程全系统的物流情况和环境影响,以此评估系统生态经济效益的优劣。因此,生命周期评估理论构成了循环经济的基础技术思路,由此制定输入端、过程性、输出端的循环经济政策。生命周期评估理论作为制定政策的基础,可以避免传统线性思维从整个经济系统的某一个单独的环节进行环境影响评估,并由此制定政策的局限性。水资源生态效率提高的政策模型,应借鉴国外的经验,在水资源流过经济系统的两端时加强政策调控的力度,重点加强输入端的水价及资源税费政策和输出端的污染税费政策,使得水资源流量能够在其中循环起来,真正有利于减少经济发展对生态环境系统的压力。经济系统中水资源利用过程可以分为三个阶段,即输入阶段(inp ut ) 、过程阶段( t hroughp ut ) 、输出阶段(outp ut) 。输入阶段是符合要求的原水投入到经济体系的过程,对其管理的政策目标是原水投入的最小化,以减小对生态系统的压力;过程阶段是水在经济体系中被利用及循环利用的过程,对其管理的政策目标是循环利用、梯级利用的最大化,以最大化地提高水资源的生态效率;输出阶段是被使用过的废水离开经济体系重新回到自然环境中的过程,对其管理的政策目标是废水达标排放的最小化,使其对生态系统的影响最小化。#p#分页标题#e#
4. 2. 2 基于政府、企业和社会三主体共同治理的政策工具的组合(3P + 3I 模型)另一个维度是政策性质决定的规制性政策、市场性政策以及参与性政策。上海市水资源的治理,可以有三套机制和三种政策工具供选择,即现代政府—国家行政体制,企业—市场机制,非政府组织—社会机制,相应的政策工具包括规制性政策、市场性政策以及参与性政策。行政机制体现着政府自上而下的努力,社会机制可以促进非政府组织自下而上的努力,市场机制则可以发挥出营利性组织横向的努力。这三套机制和三种政策工具在激励政府、企业和社会三类主体的积极性、发展循环经济中发挥作用的领域明显不同。由于我国仍处于传统线性经济模式中,我们现有的环境法规和政策体系大多采表6 上海市水资源治理的主体和政策组合模型示例水资源治理规制性政策市场性政策参与性政策政府绿化必须使用中水阶梯式水价机关内部节水评比企业制定产业用水指南合同用水管理雨水收集社会污水的纳管排放分质供水节水型器具给水排水 Vol. 32 No . 3 2006 4 7表7 发展循环经济的三主体全过程全方位的政策模型示例(3P + 3R + 3I 模型)水资源治理输 入 端过 程 中输 出 端水输入最小化水循环利用最大化水输出最小化规制性政策 政府:市政、环卫、绿化实行计量用水 企业:制定“批项目、核水耗”制度;建立“取水许可审批和年检”制度 社会:新建房屋全部采用符合国家标准的节水型器具 政府:制定上海市中水和雨水利用标准与技术工程规范 企业:制定分行业的“水耗定额”,并监督执行 社会:规定达到一定规模的居住社区必须建设中水回用设施 政府:制定废水排放计划 企业:实行排污证制度,超量排放、超标排放将受到处罚 社会:制定生活污水排放办法市场性政策 政府:超计划定额用水、收取一定罚金 企业:超计划用水的,对超计划用水部分征收加价水费 社会:阶梯式水价 政府:阶梯式水阶 企业:保证金制度、合同用水管理 社会:阶梯式水价 政府:对用于净化废水的人工湿地的建设给予补贴 企业:建立排污权市场 社会:阶梯式水价参与性政策 政府:节水型机关的评比活动 企业:开展节水型企业创建活动 社会:对老式抽水马桶和水龙头全面进行改造或更换 政府:建立水资源利用信息平台,发布相关信息 企业:修建雨水收集系统 社会:购买有“节水标志”的用水器具 政府:加大力度宣传节水知识 企业:鼓励企业参与ISO 14000 体系的认证 社会:污染排放信息公开制度取末端控制、指令性控制,在资源输入端和污染排放端缺少有效的经济控制手段和社会参与手段,这不利于发挥企业和社会的积极性。循环经济发展要求强化基于市场机制的方法,发挥企业主体的积极性。目前的市场价格体系不但不能反映水资源的稀缺性,反而因为中水回用的直接成本和间接成本高于自来水的价格,不利于中水的梯级利用,并且在污染排放端缺乏强有力的经济约束。循环经济还要求运用社会机制,制定参与性政策,强调非政府非营利的社会组织的作用。目前的政策体系较少考虑采用市场性和参与性的政策,排除了市场主体企业和社会力量在水资源治理中的作用,客观上造成了企业和社会参与积极性不足的缺陷。上海市水资源治理的主体和政策组合模型见表6 。#p#分页标题#e#
4. 2. 3 整合后的3P + 3R + 3I 政策体系模型发展循环经济,大力推进上海水资源治理,需要将两个维度的政策体系整合研究,形成全过程、全方位的政策模型(见表7) 。
5 3P + 3R + 3I 模型在上海水资源治理中的应用及效果展望 通过使用雨水及提高水的循环利用率,可减少生产服务及生活领域的总用水量;减少污、废水处理量,减少未经处理直接排到河道中的污、废水量;完全停止对地下承压水层不可再生优质水源的开采,结束地下水回灌。节省的费用包括:给水厂的扩建费用,自来水的供应量减少带来的成本减少。节省的费用可用于建设收集雨水水箱,扩建污水处理厂、污水管网等。通过以上举措,上海水资源生产率及水环境生产率有望得到很大提高。
参考文献
1 上海论文网 诸大建. 可持续发展呼唤循环型经济. 科技导报, 1998 , (9) :39～42
2 (美) 戴利. 超越增长. 诸大建译. 上海: 上海译文出版社, 2001
3 诸大建, 朱远. 从生态效率的角度深入认识循环经济. 中国循环经济高端论坛, 2005
4 当代上海研究所编. 世博会与上海新一轮发展: 世博专题研究报告. 上海: 上海人民出版社, 2003
