编者按：建设和谐社会的前提是社会均衡发展，而教育均衡又是社会均衡发展的前提。本文是作者根据2004 年“上海教育年鉴”所作的研究，分别从人力资源、物质投入与现金支出三个方面，对各区县的教育差异进行了统计与分析，并就各区县影响基础教育发展的各种因素进行了汇总。当然，经济分析和量化研究并不能充分反映教育发展的整体状况，研究的方法和结论都可以进一步探讨。如何在科学发展观的引领下，研究基础教育发展面临的新情况、新问题，提出改革发展的新思路，希望各方人士不吝赐教。
在传统的观念中，教育至少要履行三种职能：一是“发展”职能，即教育要提出不断生长的要求和提供使这个要求实际生效的手段；二是“平等化”职能，即通过教育来保证公平的竞争，缩小成功者和失败者之间的经济与社会差距；三是“统合”职能，本论文由 上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供即通过教育把青年人统合到社会需要的各种职业的、政治的、家庭的以及其它成人角色中去。尽管在三种职能中，“发展”职能是教育内在的，也是最为根本的职能；但随着社会差异逐渐拉大，教育“平等化”职能与“统合”职能对社会发展的影响越来越大。通过教育来促进社会均衡与和谐地发展，前提是教育发展本身要均衡；避免教育反而成为制造不均衡的场所。自改革开放以来，尤其是自一九九二年浦东开发以来，上海经济发展取得了可喜的成绩；但是，在人们生活水平得到提高的同时，人民收入与社会地位的差异也在拉大，如何推进社会均衡发展，建构一个和谐发展的社会，已经不仅仅是经济发展内在的事，而是一个关涉城市整体发展质量的事，其中教育对社会和谐发展起着至关重要的“均衡”功能。正是基于这样的构想，笔者拟对教育资源中的“人力资源”、“物质投入”与“现金支出”进行统计与分析，来剖析上海基础教育的均衡情况与差异分布，以期寻找到促进上海基础教育（在此特指中小学教育）均衡发展的合理且可行的途径，奠定上海城市均衡发展的教育基础。 #p#分页标题#e#
一、基础教育均衡分析的指标设计
影响基础教育均衡发展的原因何在？究竟是哪些因素在影响着基础教育质量，尤其是哪些因素直接影响着学校教学质量？如果对以上问题没有很好的回答，对基础教育均衡问题的讨论与分析就会发生偏差。在以往分析教育均衡问题时，往往把财政指标，尤其是生均教育经费作为唯一指标，认为现金支出是学校教育质量的决定性因素。对于教育实践，尤其是学校教育教学来说，现金支出对学校教育教学质量的影响的确不容忽视；但相对于人力资源的投入，本论文由 上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供相对于以往教育经费转化与沉淀而来的物质投入，现金支出作为唯一指标的作法必将受到质疑与挑战。
影响基础教育质量与效果的因素，尤其是影响学校教育教学质量的因素，大致可以分为人力资源、物质投入与现金支出。人力资源主要是指学校管理者的管理水平与能力，学校教职员工的人数、教学能力以及工作积极性等，限于数据的可获得性，以及计算上的简单，我们只取“师生比”作为“人力资源”的指标。“物质投入”主要是指学校教育教学设施与教学场地；“现金支出”包括生均教育经费，其中尤其强调政府对教育的财政拨款生均。 #p#分页标题#e#
尽管教育经费的年度投入（现金支出），会影响到教师人力资源的投入，但并不完全如此，该区域“师生比”既取决于教育经费年度投入的多少，还取决于当地教育规模与教育传统，取决于当地教育人事政策的规定。因此，在指标设计中加入“师生比”，是对以往只是关注“现金支出”的一种补充，也是对当地影响教育发展的“人力资源”的考虑。当然，仅仅用教师的人数来描述教师的工作强度与质量也是不全面的，只是囿于数据的可获得性与可操作性不得已而为之。此外，只是用某一年的教育经费投入，也是无法说明教育整体差异的。比如，因为该区域以往教育投入严重不足，在该年份增加了教育投入，当把这一年的数据作为分析依据，反而会掩盖该区域长期教育投入不足的现状。所以，在指标设计中增加了“物质投入”，即生均图书册数、生均占地面积、生均建筑面积以及实验设备费用生均、IT 类装备费用生均，以此表征政府和学校对教育长期的投入程度。对于“现金支出”，也采纳了生均教育经费，但从政府维持教育均衡的责任出发，单独把财政拨款生均作为一项指标，算是对教育均衡发展中政府责任与能力的重视。
按照以上的论述，对基础教育均衡分析的指标框架如下表所示。通过分别计算上海市各个区县在不同教育均衡指标上所得的标准分（采用“原始标准分乘十再加五十”的计算原则），然后用综合标准分来比较各个区县教育整体上的差异情况。本文所有的原始数据，均来自上海教育出版社2004 年版的《上海教育年鉴》，在文中数据由于研究与分析问题所需，已经由笔者重新分类与统计。
二、上海基础教育区间“人力资源”的差异分析
教育中人力资源投入的因素是多元的，也是最难以测量的，比如学校管理者的管理水平，在管理工作中的投入程度，以及教师教学能力与水平，教学积极性与负责任的程度，远不只是教师数量可以替代的。但是，与其因为教育中人力资源投入因素的多元与难以测量，就忽略它对教育发展的作用，还不如选择目前可以测定的因素来暂时替代它的整体功能。“师生比”虽不是一个地区教育质量的决定性因素，也不能完全代表教师教育教学水平，#p#分页标题#e#本论文由 上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供但在统计概率上我们可以把它视为当地师资力量的一个表征因素。因为，在概率上我们必须假设所有教师都是称职的，优秀的教师在每一个群体中都是均衡分布的。“师生比”是当地教育部门对教育人力资源投入数量的表现，它决定着教师教学影响的强度和范围。在具体的课堂教学中，班级人数决定着教师对每位学生的教育影响程度，限定了教师对班级同学的关注范围与关心程度。因此，对“师生比”的关注，是基于课堂教学而言的，是对教育教学过程中人力资源投入程度的重视。
“师生比”是一个非常小的数据，我们很难直观地发现在这些小的数据背后，各个区县在教师人力资源投入上存在着多大的差距。但是，最具有戏剧性的是，作为近邻的静安区与普陀区，却分别成为教师人力资源投入最大与最小的代表。在静安区，一位教师只需要教13.87 位学生，可在一河（苏州河）之隔的普陀区，同样的一位教师却需要教19.30 位学生，两者相差5.43 位学生。按照各区在“师生比”项目上的标准 #p#分页标题#e#
分，得分最高的区比得分最低的区居然多了43.32 分。从各区县“师生比”的比较来看，我们不难得出如下结论：其一，尽管原则上“师生比”是由国家规定的，但在教育实践中，各区在教师人力资源上的投入是不均衡的，投入最低的区的教师工作量，是投入最高的区教师工作量的140%；尽管通过教师教学能力与敬业精神的补充，有可能会弥补这个“量”上的差异，但这种可能性是很小的；况且我们也没有足够的证据来证明，投入最高的区教师在教学能力与敬业精神上比投入最低的区教师要差。其二，各区县在“师生比”项目上的差异，与区县的经济发展情况似乎没有必然的联系，与区县是否在市区或郊区也没有必然的联系。同样处于市区的静安区与长宁区，静安区居于首位而长宁区居于十五位，同样是郊区的嘉定和松江，嘉定区居于第四位而松江区居于十七位；经济比较看好的徐汇区居于第十八位，而经济不怎么看好的嘉定区居于第四位。从目前的排位来看，实难看出决定“师生比”大小的真正原因，但可以排除的是，经济原因与区位因素并不是主要的原因。
三、上海基础教育区间“物质投入”的差异分析
在教育过程中，我们对“物质投入”往往持否定的态度。从精神层面来看，认为教师是影响教育质量的决定性因素，尤其是教师对工作的积极性与责任感；从经济层面来看，认为教育经费是直接影响教育质量的因素。“物质投入”往往以“人力资源”的对立面而存在，从而被大家所否定；往往因为“物质投入”是“现金支出”的转化物而为大家忽略。其实，尽管“物质投入”对学生教育质量的直接影响，比不过作为“人力资源”的教师，本论文#p#分页标题#e#由 上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供但它却是多年甚至是整个教育历史发展过程中“现金支出”的沉淀与积累，它受制于教育经费的投入量，更是教育经费长期投入总量的体现。正是基于这样的理解，我们把“物质投入”置于一个相对重要的位置。从学校办学实践来看，真正影响学校办学质量的“物质投入”，主要包括藏书金额生均、学校生均占地面积、学校生均建筑面积、实验设备费用生均和IT 装备费用生均。虽然在“物质投入”上都有着好的表现，并不能证明教育就是高质量的；但相对而言，如果在“物质投入”上有着好的表现，更有可能造就高水平的教育。
藏书金额生均代表着各区县对基础教育中“软性资产”的长期投入水平，既是各区县教育累积投资的部分表现，也是各区县对学生阅读量与知识面给予重视的程度表征。通过对上表数据的分析，我们不难得出以下推论：其一，藏书金额生均在各区县间差异极大。以具体数据为例，排在首位的闸北区，藏书金额生均高达450.63 元，而排在末位的松江区，藏书金额生均只有130.83 元，藏书金额生均最高的区是最低的区的3.44 倍，足足多了约320 元；在同一个上海市内，各区县间居然有这么大的差异，的确有点难以理解。其二，各区县藏书金额生均的差异，与各区县的区域有关，与各区县的经济发达程度也有关。藏书金额生均在前五位的，分别是闸北区、卢湾区、浦东新区、普陀区和静安区，都是属于传统意义上的市区；生均藏书金额在后五位的，分别是松江区、南汇区、金山区、嘉定区和奉贤区，都属于传统意义上的郊区。而且，各区县藏书金额生均的多少，似乎更受经济发达程度的影响，当地传统文化的影响似乎不大。 #p#分页标题#e#
对生均占地面积与生均建筑面积的计算，由于缺少小学的数据，只好采集中学数据并降低该项目的整体权重来予以补偿。生均占地面积意味着教育用地的多与少，更重要的意义在于学生在学校中的活动场地有多大，学生对“大自然”的接触范围有多大。尽管生均建筑面积可以弥补生均占地面积的不足，但一幢高楼仍然无法代替一个大的操场，尽管前者的建筑面积可能远大于一个大的操场。通过对中学生均占地面积与生均建筑面积的计算与分析，我们发现：本论文由 上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供其一，各区县间的生均占地面积差异明显，主要表现为郊县的生均占地面 *4积，远大于市区的生均占地面积。金山区中学生均占地面积为38.76 平方米，黄浦区中学生均占地面积仅为6.17 平方米，前者是后者的6.28 倍；而且，这种差异并不是个别现象，整个郊区各区县在整体上都比市区各区县要好，排在前六位的区县分别是金山区、松江区、青浦区、嘉定区、南汇区和奉贤区；排在后五位的分别是黄浦区、卢湾区、虹口区、闸北区、长宁区和静安区。其二，在生均建筑面积上各区县的差异相对较小，但仍然是郊区各区县的整体情况好于市区各区县，其中崇明县是一个例外。排在前五位的区县是闵行区、浦东新区、嘉定区、南汇区和松江区，其中只有浦东新区勉强算是新兴的市区；排在后五位的是崇明县、黄浦区、长宁区、虹口区和徐汇区，其中只有崇明县是郊县。 #p#分页标题#e#
生均教育设备费用的全称是生均实验及功能教室装备费用，它是“物理、化学、生物、数学、地理中的生均实验仪器额”和“物理室、化学室和生物室中的生均实验室设备额”以及“劳技、体艺、计算机、语言和其他学科的生均功能室器材设备额”的总和的表征。它代表着教学设施的投入水平和技术水平。生均IT 类装备费用是各区县生均计算机、网络及外部设备金额总和的表征。其中计算机已经在生均教育设备费用有所体现，但为了比较各区县在学生信息技术教育及设备上的差异，我们额外将IT 类装备作为一项指标，以示对教育现代化与信息化的重视。下面我们通过具体数据来比较各区县在教学设施上的差异。
如果生均占地面积与生均建筑面积只是教学环境与学生活动范围的影响因素，那生均教育设施投入费用则预示着学校教育教学设备是否齐备，代表着学校教育教学方法与手段现代化的程度；生均IT 类教育装备费用则是学校教育教学方法与手段现代化与信息化的集中表现。通过对各区县生均教育设备费用与生均IT 类教育装备费用的数据处理与分析，我们可以揭示各区县在这两项指标上的具体差异。其一，在生均教育设施费用上，各区县间的差异仍然是明显的，排
在首位的静安区的生均教育设施费用是2281.58 元，排在末位的区的生均教育设施费用仅为622.69 元，前者是后者的3.66 倍，足足多了1658.89 元。其二，各区县在生均教育设备费用上的差异，集中表现为各区县的区位差异上。在该指标的排位上，排在前五位的区县依次是静安、徐汇、闸北、卢湾、和长宁；排在后五位的区县依次是松江、金山、青浦、奉贤和杨浦，其中杨浦的排位多少有点让人感到意外。其三，由于信息化管理与计算机教学并没有统一的指标，在相关设备的购买上更难以估价，所以各个区县的统计数据差距就更大了。在分析中，我们首先得排除闵行区，因为闵行区的数据与其它区县相差实在太大了。闵行区在中学网络及外部设备总金额上为49393.66 万元，本#p#分页标题#e#论文由 上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供是其它区县的四五十倍，所以我们只能把它当作个案来处理。除闵行区之外，各个区县的相对差异虽然属于正常范围，但这个差异也甚是明显。排在第二位的静安区的生均IT类教育装备费用为1985.30 元，排末位的仍然是松江区，它的生均IT类教育装备费用仅为443.78 元，前者是后者的4.47 倍，多了1541.52 元。在整体排位中，排在前六位的基本上都是属于城区的区县，除闵行区以外，分别是静安、卢湾、黄浦、普陀和徐汇；排在后六位都是属于郊区的区县，依次为松江、金山、崇明、奉贤、南汇和青浦。我们很难推测这种排位的原因，究竟是区位经济落差所致呢，还是由于城区对学生信息技术教育与信息意识培养更为重视的结果？
四、上海基础教育区间“现金支出”的差异分析
从来就没有忽视过“现金支出”对教育的影响，而且容易偏激地把它们作为衡量教育均衡程度的唯一指标。在教育过程中，“现金支出”的重要性是勿庸置疑，但“现金支出”本身常常不对教育教学过程产生直接影响，它必须转化为“物质投入”与“人力资源”。事实上，往往用年度教育经费的投入数额，来判定当地教育发展水平；在这样的判定过程中，不自觉地犯了两个错误：一是用年度教育经费的投入数额来代表当地教育发展水平，犯了以偏概全的错误；二是年度教育经费投入的额度，并不能代表当年的教育发展水平，它必须经过一段时期的转化期，来推动与提高今后的教育发展水平。正是基于这样的考虑，仍然关注教育过程中的“物质投入”，但并没有把它看成是唯一的要素。生均教育经费是约束教育资源的决定性因素，教育财政拨款生均是政府对教育资助力度与投入力度的表征。 尽管我们只赋予“现金支出”百分之三十的权重，但并不等同于我们认为教育经费起在教育教学过程中只起着百分之三十的作用。其实，我们可以把教育发展过程中的绝大多数因素，归因于教育经费投入。“物质投入”只是教育经费的沉淀与转化；“人力资源”并不完全是由于教育经费吸收而来，教师的工作积极性也并不完全靠教育经费激发的，但如果没有教育经费的吸引与激发，“人的资源”也很难能够发挥作用。 #p#分页标题#e#
生均教育经费是指特定年份中政府与民众对教育总投入的表征，意味着当地政府与民众对教育的重视程度与投入程度。对于上海市的教育经费，历来是外省市所羡慕的，为了便于比较，我们用2001 的数据来证明上海市教育经费投入的超强力度。在2001 年，全国人均教育经费为320 元，可人均教育经费最高的上海已经达到了1160 元；而当年人均教育经费最低的贵州，人均教育经费仅为176 元，约为上海的15%；当年人均国家财政性教育经费为213 元，本论文由 上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供人均国家财政性教育经费最高的上海为817 元，最低的云南为133 元，云南的人均国家财政性教育经费约为上海的16.3%。尽管上海市的教育经费投入水平较高，但这种高水平的投入是不是在每一个区县都如此呢？通过对上表数据的统计与分析，我们不难看出，上海市内各个区县在生均教育经费上存在着明显的差异，这个差异尤其体现在区位差异上。排位最高的为卢湾区，它的生均教育经费高达19335.45 元；排位最末的区县，它的生均教育经费仅为6440.91 元，正好是排位最高区县的三分之一。生均教育经费排位前六位的区县，基本上都是市区的区县，它们依次为卢湾区、静安区、黄浦区、长宁区、虹口区和闸北区；排位后六位的区县，又基本上都是郊区的区县，它们依次为崇明县、南汇区、奉贤区、杨浦区、松江区和青浦区；其中让人困惑的，杨浦区的区位优势似乎没有得到体现。 #p#分页标题#e#
教育财政拨款生均，是当地政府对教育事业总投入的表征。对于基础教育，尤其是义务教育，政府是教育经济责任的主要承担者，政府对教育的财政拨款是教育资源的主要来源。在上海各区县之间，区县政府对当地财政拨款的力度与额度有着较大差异。在教育财政拨款生均上，排位最高的为静安区，它的教育财政拨款生均高达14106.58 元；排位最末的区，教育财政拨款生均仅为4618.64 元，为最高的区的三分之一还不到，两者在绝对额上几乎相差一万元。在区县整体差异上，几乎与生均教育经费的差异相类似，主要体现在区位差异上。将教育财政拨款生均差异，与生均教育经费差异相比较可以发现，教育财政拨款是教育经费投入的主要来源，同时也是教育经费投入差异的主要原因。
五、上海各区县基础教育差异的综合分析
我们追求教育整体的均衡与和谐发展，在分析教育发展的差异时，也要分析教育发展的整体差异，而不仅仅是单一指标，比如仅仅生均教育经费或者教育财政拨款生均上的差异。此外，我们计算的是教育资源的总和，而不是特定年份上大家对教育资源投入的差异。同时，由于教育资源发挥功能的滞后性，我们在计算教育发展的差异时，其实是在计算教育资源投入上的差异，而不是教育产出上的差异。只是假设教育资源投入越多，当地教育水平就越高；因此，把教育资源投入程度视同于教育发展水平。下面通过对上海市各区县在不同指标上的差异汇总，来分析各区县在教育资源投入上的整体差异。
对于教育差异在多大范围内算是正常的，还没有一个统一的标准，至于现在借用的洛伦兹曲线标准与基尼系数，也都是对其它行业的简单迁移，用在教育上是否合适也难以确证。笔者在此也没有野心去创建这个标准，只是通过对整个教育资源投入状态的综合分析，本论文由#p#分页标题#e# 上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供将上海市各个区县教育资源投入状态标准分的加权汇总，将各区县教育资源投入差异标准分的综合标准分呈现给读者。通过对上表所列数据的分析，可以对上海市基础教育整体差异情况得出如下结论：其一，尽管没有绝对的标准来界定教育差异的程度，但上海市内各区县的整体差异却是明显的，而且这种差异是整体性的，不仅仅表现在特定指标上。在综合标准分上排在首位的静安区，它的得分是排在末位的崇明县的1.87 倍；而且，静安区除了在生均占地面积与生均建筑面积上略逊于崇明县之外，在各项指标上的得分都比崇明县的要高。排在第十八位的普陀区，它的得分与崇明县很接近，但他在各项指标
上除了“师生比”和“生均占地面积”比崇明县略差，其它各项指标得分也都比崇明县要高，这多少可以印证区县间的教育差异是整体性差异，而非特定指标上的差异。
其二，影响教育发展的因素是多方面的，比如政治、经济、文化传统、地域等等，但是影响教育资源投入的因素，似乎更受经济与地域的影响，这在上海各区县教育资源投入差异上得到验证。从各个区县教育资源投入的综合实力来看，本#p#分页标题#e#论文由 上海论文网 www.zhonghualw.com 整理提供排在前五位的依次为静安、卢湾、黄浦、闵行和浦东，静安、卢湾和黄浦是传统上的城区，经济和区位优势比较明显；闵行和浦东则是改革开放后的新秀，在经济和区位上占有较强的后发优势。排在后五位的区县依次为崇明、普陀、奉贤、杨浦和南汇，虽然杨浦位列其中，但仍不难看出地区经济发展程度和区位优势对教育资源投入的影响。
其三，在上海市十九个区县中，对城区的区县来说，绝大多数区县能够在教育资源的投入上保持城区优势，但普陀区与杨浦区显得有点力不从心，这可能是与近年来两个区大量人口导入有关。对城郊的区县来说，大多数的区县依然受经济发展与区位所累，在教育资源投入上难有较大作为，但嘉定区和宝山区显得实力较强，这可能与两区深厚的教育传统及对教育的重视有关。
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