一、预算公开法律制度的基础理论
(一）预算公开的内涵和特征
1.预算公开的内涵
预算公开作为预算法律制度的一项重要内容，有着其独特的理论内涵。然而，预算公开制度在区别于预算制度的同时，也与预算有着天然的联系。因此，在介绍预算公开内涵之前，笔者首先对预算的内涵进行简要界定。预算概念最早起源于英国，最初是指“英国财政大臣用来向议会汇报政府钱款需求及其来源的钱包，经过近百年的发展，系统化的财政预算在英国得以逐步建立，这种单纯用于报告政府钱款需求的钱包也演变成了皮包所装的供议会审议的财政计划文件，该概念通过十九世纪九十年代到二十世纪二十年代美国掀起的‘洁净政府’社会运动引入美国”。?关于预算的概念，国内和国外学界进行了多角度的界定。美国学者克里夫兰从代议机构认可的角度将预算界定为“行政机构编制并递交给代议机构，由代议机构预先审查、批准的政府筹措、使用资金的计划”；②日本学者井手文雄从财政活动依据的角度，认为“凡财政活动，就必须有预算为根据”；?我国学者刘玲玲从经济学的角度，认为预算是“政府在一个会计年度内的所有财政收支状况的概览表”;?焦建国从预算的法律本质角度，认为“预算是由代议机构通过法定程序决定的具有法律意义的命令，它是立法机关对政府赋予财政权的一种形式”；?刘剑文从预算的期间性角度，认为“预算活动是年度性的财政立法活动，关注的是政府财政活动的年度约束性”。⑥上述学者均从不同的角度对预算进行了相应的界定，其中，克里夫兰强调预算应由代议机构认可，井手文雄认为预算是政府进行财政活动的依据，刘玲玲强调了预算的经济学概念，焦建国则认为预算是财政活动的正当性来源，刘剑文专门强调了预算的期间性。综合以上论述，笔者认为，预算是由一国的中央和地方政府编制的，经过代议机构审查、批准的，具有期间性和规范性的，关于财政收入和支出的预先盘算。其目的在于通过一定的财政和法律技术，使得预算的内容得以向代议机构和公众公开，接受国家权力机关和社会公众的监督。通过对预算内涵的讨论，不难发现，预算制度设立的一个重要目的就是便于国家权力机关和社会公众对政府财政收支行为进行监督。而要进行行之有效的监督，就必须将预算的内容公之于众，建立完善的预算公幵法律制度。预算公幵，又称政府预算透明度，其内涵有广义和狭义、静态与动态两类观点。其中，狭义和广义的预算公开观点主要侧重于预算公开的主体和对象。“狭义的预算公开，是指由中央和地方各级政府向相应的人民代表大会公幵财政预算的活动，其公幵主体仅限于中央和地方各级政府，而公开对象仅限于中央和地方各级人民代表大会。广义的预算公开，是指掌握预算各阶段信息的主体向包括人大代表在内的全体社会公民公幵预算信息的活动，其公开的主体不仅包括中央和地方各级政府，还包括各级人民代表大会，其对象不仅包括人大，还包括全体公民”。?笔者认为，狭义的预算公幵观点不符合预算民主原则，仅仅可以被视为是现代预算公幵内涵的一部分。而广义的预算公幵观点将人大从传统的预算公开监督主体转变为预算公幵监督主体和预算公开责任主体二位一体的角色，强化了人大在预算公开方面的责任，同时，将预算公开的对象扩大到全体公民，使得该定义在主体和对象上的价值取向较好的符合了现代预算的民主原则。静态和动态的预算公开观点主要侧重于预算公开的内容。静态的预算公开观点认为，“预算公幵的内容是政府提交的、经人大审议通过的政府年度财政收支计划”；而动态的预算公开观点则认为，“预算公开的内容应当包括预算活动的全过程——编制、审批、执行、调整、决算和监督，同时，该观点还特别阐明，在关注预算公开内容动态性的过程中，应做好保密审查工作，以免一味强调预算公开的全过程性而泄露国家秘密”。②笔者认为，预算公开的内容应当包括动静两方面，二者是并行不惇的。
综上所述，笔者认为，所谓预算公幵，是指政府和人大将预算活动的全过程中所产生的经过保密带查的文件材料，通过法定的程序和形式，及时公之于众的活动。具体来说，应包括以下方面的内容：首先，预算公幵的主体应采广义解，即义务主体为政府和人大，对象是包括人大代表在内的全体社会公民；其次，预算公幵的内容应当包括动静两个方面，即“预算报告本身和预算编制、屯批、执行、调整、决算和监督所产生的经过保密审查的文件材料（如年度财政预算案、预算调整案、动用预备费用报告、预算执行报告、决算案等)”。
二、我国预算公开法律制度的现状分析
(一）我国预算公开法律制度存在的问题
1.预算公开法律体系不健全
自我国1994年颁布新中国历史上第一部《预算法》起，有关规范政府财政预算行为的法律法规不断出台，然而，时至今日，我国尚未建立起系统规范的预算公开法律制度。有关预算公幵的内容散见于《预算法》、《监督法》、《审计法》、《政府信息公幵条例》、《关于进一步做好预算公开工作的指导意见》等法律、行政法规、部门规章中，且这些法律法规直接或者间接涉及的预算公开的规定，要么过于原则，缺乏可操作性，要么因其效力等级较低，适用范围有限，预算公开的法律体系十分不健全。具体表现为以下两个方面：首先，有关预算公开的法律规定不系统。我国现行《预算法》仅授予了人大审批预算的权力，未就预算公幵作任何规定。在2008年《政府信息公开条例》出台前，预算公开的相关规定都隐含于相关法律的某些条文之中，虽然期间出台的诸如《关于进一步推动地方财政部门政务公开的意见》、《财政监察工作范围》等规范性文件对预算公开起到了一定的促进作用，然而，预算公开的字眼在这些文件中却难觅踪影。2008年5月1日，国务院制定的《政府信息公开条例》幵始实施，这是我国改革开放以来第一次以行政法规的形式明确将预算信息纳入政府信息公开的范围，并规定各级人民政府及其职能部门应当在其职能范围内将预算报告和决算报告公开，这是具有里程碑式的意义的。然而，该条例仅将预算信息纳入政府重点信息公开范围，其公开的程序、主体等适用《政府信息公开条例》的一般性规定，没有专门的具体程序与之配套，这显然和预算信息的重要程度、专业要求、复杂结构是不相匹配的。在《政府信息公开条例》实施前后，财政部先后出台了《财政部政府信息公开指南》（2008年3月）、《财政部机关〈政府信息公开条例〉实施暂行办法》（2008年5月），《关于进一步做好预算公开工作的指导意见》(以下简称《指导意见》）（2010年3月）等规定，各地方也相继出台了关于地方政府财政预算公开的文件。这些规定明确了预算公开的主体，细化了预算公开的内容、形式，有利于预算公开制度的具体实施。
二、我国预算公开法律制度的现状分析.......... 12
(一）我国预算公开法律制度存在的问题.......... 12
(二）我国预算公开法律制度存在问题.......... 18
三、我国预算公开法律制度完善的建议.......... 24
(一）夯实预算公开的基础 ..........24
(二）提高预算公开的实施水平.......... 29
(三）完善预算公开的方式和时间分配.......... 34
(四）健全预算公开的监督机制.......... 37
(五）规范预算公开的救济途径.......... 40
(六）推动预算公开配套制度改革.......... 42
结论
预算公开法律制度建设是我国预算法治建设的重要组成部分，对保障公民预算知情权，强化政府民主意识和责任意识，加强对政府财政活动的监督力度具有重要作用。但是，由于我国预算公开法律制度的建设起步较晚，相关的法律、技术配套制度仍不健全，以及“官本位”思想的长期存在，导致当前的预算公开法律制度还存在着法律体系不健全、公开内容过于粗放、公开主体不积极、监督机制弱化等问题。笔者在对上述问题进行深入分析的基础上，获得的结论主要包括三方面：第一，树立预算的全过程公开理念。预算的全过程公开制度，是现代预算制度的重要组成部分，是保证预算民主性、控权性和实施参与式预算的重要前提条件。作为法定预算公开责任主体的政府，有义务通过渐进式的行政体制改革，逐步提高政府行政的民主化水平，并积极探索参与式预算的实施途径，为实现预算的全过程公开而不懈努力。同时，公众应当提高自身的权利意识和预算知识水平，为预算的全过程公开创造良好的社会条件。第二，提高预算公开的详细度。公开内容的进一步细化，是当前预算公开工作的核心任务。一方面，政府应当进一步提高预算编制方法的科学水平，合理分配预算公开的时间；另一方面，各立法主体应当加快立法进程，对预算信息公开工作的详略程度作出明确规定。第三，建立健全预算公开的监督机制，大力推进预算公幵的配套制度改革。这是驱动我国预算公幵法律制度不断完善的核心动力源泉。应当着手建立社会公众监督、行政机关内部监督和权力机关监督三位一体的监督机制，并积极推动预算编制制度、预算超收收入管理制度、财政收支分类制度、电子政务制度等配套制度的改革，使预算公开法律制度运行的先天环境不断改善，为预算公开法律制度的健康运行提供有力的制度保障。随着我国建设社会主义法治国家进程的持续推进，预算公开法律制度自身结构的合理性和内容的科学性必将进一步提高。笔者相信，让政府的财政预算运行在幵放的环境之中，让每一位公民都沐浴在公共财政的阳光中，是我国政府推行预算公开法律制度永恒的追求！#p#分页标题#e#
参考文献
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