昆明旅游市场综合监管问题分析

本文是旅游管理论文，在旅游发展上，当前昆明旅游业面临周边竞争加剧，旅游竞争力不足，旅游产品和设施老化，全省旅游中心的功能和地位在衰减，沦为“游客中转站”，不能满足旅游规模扩张与多样化的游客需求的问题；在旅游服务上，从业人员自我提升意识不强，旅游服务质量较；在市场秩序上，经整治昆明旅游市场秩序取得了明显的好转，现存的主要问题是不合理低价游产品、变相购物以及无资质经营旅游业务；在旅游监管上，采用旅游综合监管模式，提高了旅游市场监管的协作与配合，但是事实上并未完全脱离传统政府监管模式，监管效果受制于传统行政管理体制主体单一、配置分散等内生缺陷。具体表现为“突击式”、“运动式”监督检查往往治标不治本，监管权限划分不明确、社会监管参与不足、政府监管效率低下，甚至出现“政府失灵”，无法铲除旅游乱象的根基。在全域旅游发展及新冠疫情进入常态化管理阶段，致力于打击市场乱象主体的传统维护型监管体制已经不能适应快速发展但又极其脆弱的旅游产业。如何构建符合旅游产业发展规律的旅游市场监管模式，加快旅游市场监管体制机制创新，促进旅游业高质量转型发展，是把旅游业打造成幸福产业必须破解的难题之一。综上所述，总体来说国内关于旅游市场乱象的研究较多，对具体旅游市场乱象的表现研究很全面，内容丰富，特别是国内知名旅游目的地如桂林、三亚、丽江等旅游市场乱象在研究案例中均有涉及，注重发现问题、解决问题，但对理论的构建不足，属于问题对策型研究。

绪论

伴随着旅游业快速发展，旅游市场乱象问题也日益突出，旅游热火点燃了行业乱象，“度假胜地”成“舆情灾区”。“十三五”后国内外旅游市场竞争日趋激烈，昆明旅游市场面临基础设施老化、公共服务不足、产品转型升级缓慢等问题。为吸引客流，各旅游企业相继低价竞争，普遍走上“零负团费”的组团模式。昆明旅游市场上不合理低价游、欺骗消费、强迫购物等行业乱象一度层出不穷。2016年国务院印发《关于加强旅游市场综合监管的通知》，要求各地加快建立旅游市场综合监管机制。2017年云南省出台了旅游市场秩序整治工作措施，2018年昆明市机构改革完成后正式开展新一轮旅游市场整治工作，大力整顿市场秩序，重建旅游诚信体系，昆明旅游市场秩序得到了极大的改善。同时根据《深化党和国家机构改革方案》要求成立综合行政执法队伍的指导意见，昆明旅游监管执法主体由昆明旅监管支队归入文化和旅游市场综合执法队伍，对旅游市场监管工作带来了新的要求和挑战。2019年春节期间新冠肺炎疫情突如其来，2020年上半年全国旅游市场一度停摆。由于国外旅游市场环境和国内的差异，市场乱象及监管方面相关研究较少。关于旅游市场监管模式与措施，多元合作治理同是国内外研究的重点，研究具有一定的一致性。略有不同的是，国内更加偏重政府主导下的多元合作治理，提出旅游市场治理的多中心治理、整体性治理等理念。在旅游市场监管效果上，重经验分析少实证研究，体现了国内研究方法的单一和内容挖掘度不足。

旅游恶性循环图

第一章旅游市场监管的理论视角

第一节相关概念界定

旅游市场监管是政府调整旅游市场经营主体行为的活动，对旅游市场主客体交易行为监督、干预和调节。广义的旅游市场监管主体包括政府各相关职能部门、行业协会等社会组织以及公民。狭义的旅游市场监管主体通常是指文旅局等相关旅游行政主管部门。本文研究的旅游市场综合监管模式中的监管主体既不是广义的旅游市场监管主体，也不是狭义的旅游市场监管主体，主要是旅游市场监管的政府主体，包括文旅局及公安部门、市场监管部门等政府相关职能部门。旅游市场的监管对象主要包括了旅游景区、旅行社、星级酒店等涉旅企业及其从业人员。旅游市场监管的目的主要保障旅游业健康、可持续发展。旅游市场监管分为资格准入监管、经营行为监管、合法权益保障三大领域。在资格准入监管方面，主要是按照旅游法律法规，对企业或个人等市场主体资质进行准入审核。在经营行为监管方面，主要对旅游企业和从业人员的服务质量进行定期检查，监督旅游产品交易和服务的过程。在合法权益保障方面，通过受理游客投诉，打击违法违规行为，保障游客及旅游企业合法权益。鼓励公共参与，扩大社会组织在公共事务中的参与度，是现代行政管理的一大趋势。政府通过资金资助的形式将部分职能交由社会组织，提升公共服务提供效率的同时也可以对社会组织的运营进行有效监督。③只有在市场具有普遍性，所有商品和服务都可以通过市场交易，市场完全竞争与信息完全确定的状态下，市场才会像自由主义经济学派认为的那样无需通过政府干预就能解决一切问题。

第二节理论基础

基于以上理解，协同治理指的是在公共生活过程中，政府、市场、社会、公民等主体形成开放的整体系统，通过互动与协作共同治理社会公共事务，实现整体力量的增值。其内涵主要有以下几个方面：一是治理主体多元。除了政府之外,还包括非政府组织、企业、公民等各种社会力量。二是治理主体平等。不同于传统框架下治理主体间管理与被管理的关系，协同治理理念下各主体地位、利益平等，不存在一味服从的情况，各方利益都得到平等的尊重。三是治理主体彼此依赖，相互合作竞争。既充分发挥各自的优势，又通过整合资源解决复杂的社会治理问题。四是治理权威分散。各主体可以依据自身资源不断获取新的权威，没有永远处理强势权威的一方。四是自组织的协调性。协同治理的系统内部自身组织起来，允许外力参与但不受外力支配而自行有序演化，以保持对环境变化的灵活适应，实现资源的协同增效。五是共同的愿景。通过整体调和摆脱各主体间的敌对，不再随机牺牲任何一方的利益，在合作框架下各主体为共同的利益而努力。无论是治理还是协同治理,都包含主体的多元化。基于协同治理理论，多元治理主体被不断引入旅游市场监管中，寻求“政府放权”与“社会增权”的平衡点，克服监管体制变革路径选择的困难,形成旅游市场监管的多元协同格局。

昆明市文化和旅游局职能设置图

第三章昆明旅游市场综合监管存在的问题及原因分析.........................32

第一节昆明旅游市场综合监管问题鸟瞰...............................................................32
第二节昆明旅游市场综合监管存在问题的原因分析........................................40

第四章优化昆明旅游市场监管秩序的对策建议.........................................44

第一节重塑监管理念是旅游市场监管的前提......................................................44
第二节合理划分职权是旅游市场监管的基础......................................................48
第三节丰富治理手段是旅游市场监管的关键......................................................52
结语...........................................................................57

第四章优化昆明旅游市场监管秩序的对策建议

第一节重塑监管理念是旅游市场监管的前提

全域旅游发展不断打破原有生产和交易格局，给传统旅游市场监管带来新挑战，旅游市场监管需要不断更新监管理念以适应社会经济的发展。协同治理语境下的市场监管强调社会管理力量的多元化，明确政府的主导作用，发挥市场配置资源的基础性作用，激发市场监管动力，鼓励社区参与治理，充分落实行业协会的职能，形成政府、市场、社区和行业协会多元主体协同治理的新格局。当前昆明旅游市场监管部门执行严格市场主体准入的监管政策，实质上是传统中国监管体制“管”字当头的体现。虽然出发点是基于中国社会组织力量的孱弱，但是政府监管的强制力也在一定程度上阻碍了社会组织的正常发育。从20世纪80年代开始，“我国政府监管从全面管制转向管理与监管适当分离，由部委行政转向一般管理与专业监管二元并立”。①十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出强化事中事后监管。《深化党和国家机构改革方案》提出组建国家市场监督管理总局，实行综合统一的市场监管体制。随着各类旅游市场主体不断发育壮大，政府也难以对微观市场主体进行全面的监管。因此政府应变革市场准入、运动执法等“严管”型监管理念，一方面要通过“放管服”改革，减少政府行政审批的范围，改变重审批轻监管的行政管理方式；另一方面从事前审批转到加强事中事后监管上，通过提升事中事后监管效能倒逼企业承担主体责任。②注重旅游发展全过程监管，加强对激励性监管政策的研究，以旅游企业、旅游商品、旅游投诉和服务质量为重点，形成统一权威的全过程旅游市场监管体系。

第二节合理划分职权是旅游市场监管的基础

社区参与体现了居民在社区发展中分担责任与分享成果，也体现了旅游发展中的公平民主理念。社会交换理论认为，人的一些行为受到某种能够带来奖励和报酬的交换活动的支配。社区参与旅游发展本质上是一种社会交换过程，在互惠互利的原则下，居民会对社区旅游发展表现出更高的参与热情。③因此旅游不仅要服务好游客，旅游发展还要惠及当地居民，让游客与居民共享旅游发展的成果，调动社区居民积极性，形成共建共享的社区治理格局。为提高社区居民参与监管的积极性，政府可以设立公开的奖励机制，筹集专项资金用于奖励采取有效监督措施或举报非法市场行为的公众，通过居民获益建立广泛的社区监督机制。云南元阳县阿者科村在旅游发展过程中形成与当地社区良好的互动关系。阿者科是一个传统的哈尼族村寨，位于哈尼梯田的核心区，梯田云海间的秀美古村落曾经是一个典型的贫困村，常年来除了游客的喧嚣外村民没有享受到多少旅游经济发展带来的收入改变。后来当地政府探索内源式发展模式，成立旅游公司，通过以村庄、梯田等文化景观让村民入股的方式，增强旅游发展与村民之间的联系，提高社区参与度。赋予政府对旅游市场监督、检查职能，同时也需要赋予社会、公众特别是旅游者监督的权力，畅通社会监督渠道。政府监管的过程也是帮助社会组织建立社会公信力的过程。由于许多产品无法通过市场机制解决，导致市场不具有普遍性，从而市场机制无法解决所有问题。现实条件也不可能达到最佳公平与效率的帕累托最优，导致市场失灵。市场失灵是指市场无法有效配置资源，主要由垄断、外部性、公共物品和不完全信息四个方面造成的。
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结语

要促进旅游业高质量发展，旅游市场监管必须进行监管理念、监管机制与监管技术创新，为市场提供具有创造力与品牌影响力的产品，满足人民美好生活的需要。学界公认对旅游的定义是离开居住地前往异地进行游玩。明确村民是旅游资源拥有者和保护者的主体地位，将旅游收入的七成归村民，村民共享旅游发展红利，不仅使村民走向脱贫致富路，极大提高了村民参与旅游发展、保护旅游资源的热情和对政府的信任感、合作度，也留住了村民、乡愁和文化遗产，打造了良好的旅游发展秩序。社会是旅游市场治理的利益共同体，政府和社会的互动是国家治理的重要内容之一。政府对公共事务的垄断是政府机构庞大、效率低下、滋生腐败的主要原因。但在社会上还有一个关于旅游更通俗、更广为流传的定义，“从自己待腻的地方到别人待腻的地方”，我觉得不应该再让这样的观点成为通识。通过旅游规划、公共服务与市场监管，旅游应该成为从自己喜欢的地方到别人也喜欢的地方。通过整体规划设计、根植文化内涵、加强旅游监管与服务，将旅游城市或乡村打造成一个可以慢下来生活，细细品味的地方，这便是旅游业公共管理的意义所在。尽管有诸多不足之处，还是希望本文的分析和论述，能够为昆明旅游市场监管提供一点思路，促进昆明旅游市场秩序的提升，期待昆明成为一个更加宜居宜旅的城市，提升游客与居民的幸福感。
参考文献（略）