1 绪论
1.1 选题背景与意义
1.1.1 选题背景
旅游业，一个覆盖面广、内涵丰富、带动力强、极具活力的绿色产业，对经济社会发展贡献率不断增大，推动国际交流、促进经济增长、扩大创业就业等方面发挥着更加重要的作用，被称之为“朝阳产业”[1]。世界旅行和旅游理事会 （World Travel and Tourism Council）在其发布的《2018 旅行和旅游全球经济影响报告》（Travel & Tourism Global Economic Impact & Issues 2018）中显示，“旅行和旅游业是世界上最大规模的经济行业之一，不仅提供大量就业岗位，还能够推动出口，实现经济繁荣。2017 年，该行业对全球经济所做贡献达到 8.3 万亿美元，提供了 3.13 亿份工作，占全球 GDP 的 10.4%、总工作数量的 9.9%。旅行和旅游影响包括国内和国际的休闲游客和商务人士。2017 年旅游总支出77%来自于休闲旅游（总计 4.2 万亿美元），23%来自商务出差”[2]。
《“十三五”旅游业发展规划》中显示，“1978 年以来，我国从一个旅游短缺型国家跨越成为旅游大国。内陆游、入境游、出境游等旅游形态全面繁荣发展，已成为世界第一大出境旅游客源国以及全球第四大入境旅游接待国。旅游业俨然成为社会投资热度高、综合性强的大产业，与旅游相关的新产品、新业态不断被创造和孵化，成为带动地方经济社会的发展期望值较高产业形态”[3]。不仅如此，旅游业在扶贫、就业、生态方面的带动作用也全面彰显，一大批“绿水青山、冰天雪地”通过发展旅游正在成长为一座座“金山银山”[4]。可以说，我国旅游业迎来了新一轮发展的黄金期。在新形势下迫切需要旅游管理部门切实转变观念，提高发展认识，创新旅游管理体制，促进地方旅游的高质量发展[5]。旅游业，一个覆盖面广、内涵丰富、带动力强、极具活力的绿色产业，对经济社会发展贡献率不断增大，推动国际交流、促进经济增长、扩大创业就业等方面发挥着更加重要的作用，被称之为“朝阳产业”[1]。世界旅行和旅游理事会 （World Travel and Tourism Council）在其发布的《2018 旅行和旅游全球经济影响报告》（Travel & Tourism Global Economic Impact & Issues 2018）中显示，“旅行和旅游业是世界上最大规模的经济行业之一，不仅提供大量就业岗位，还能够推动出口，实现经济繁荣。2017 年，该行业对全球经济所做贡献达到 8.3 万亿美元，提供了 3.13 亿份工作，占全球 GDP 的 10.4%、总工作数量的 9.9%。旅行和旅游影响包括国内和国际的休闲游客和商务人士。2017 年旅游总支出77%来自于休闲旅游（总计 4.2 万亿美元），23%来自商务出差”[2]。
连云港古称瀛州，秦设朐县，唐建海州，素有“淮口巨镇”、“东海名郡”之美誉。连云港不仅自然资源丰富，旅游资源更显独特的，纳入国内 49 个重点旅游城市和省内三大旅游资源富集区名录，“东海第一胜境”美称已久。近年来，连云港市旅游业瞄准游客旅游生活需求偏好这一导向，践行“游客满意度”提升这一宗旨，加快促进旅游配套设施的建设与完善，注重旅游品牌培育，加强市场环境整治，旅游业供给侧结构性改革持续深入得到推进，保持好旅游业平稳增长的发展运行趋势。尽管连云港市旅游业取得了一些成绩，但要真正实现高质量发展、满足人民对连云港旅游的美好期望，仍然需要以深化旅游管理体制改革为驱动，狠抓品牌培育、项目建设、宣传营销、公共服务、行业监管，不断提升旅游管理水平，助推连云港市旅游业再上新台阶。
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1.2 国内外研究动态与评析
1.2.1 国外研究动态
国外旅游强国管理制度实践和做法很成熟，很多经验值得我国学习。具体包括：
一是侧重旅游创新概念研究。Hjalager（2002）提出对旅游中创新的缺陷进行修补，指出旅游创新可以在产品创新、过程创新、管理创新、组织创新、制度创新当中的一个或者多个类型中发生。
二是侧重制度创新与经济增长双边关系研究。很多学者研究指出，“制度创新与制度均衡是一个相互变量指数，共同作用于制度变迁，制度均衡也可能在新的外在条件和潜在利益下被打破，通过激发制度的正向作用效能来促进经济发展乃至增效”。Galbraith（1973）明确提出“技术的应用必须有赖于组织，实际上就是强调了制度在经济增长过程中的重要作用”。Luc Moers(1999)指出：“在转型中的国家，制度变迁对经济增长的影响更为巨大”。
三是侧重旅游创新的动力因素进行研究。很多国外学者提出技术进步、市场需求、市场竞争都是产生旅游创新的重要因素。Guerin（2006）提出创新精神可以推进旅游创新。Hall（2008）详细探讨了旅游创新的动力因素，包括经济能力、政府角色、个体企业家精神等。
四是侧重对旅游创新的影响因素进行研究。Poon（1993）对“网络结构对旅游业的技术创新及扩散过程的影响进行了探讨对旅游创新系统进行研究”。Pikkemaat（2006）提出旅游创新的关键因素是知识及其管理。Mattsson（2005）把“运用到旅游部门的创新系统定义为“一个网络”，认为这个系统是一个比制造业、服务业更松散连接的系统。Sundbo（2007）提出旅游企业创新行为与企业规模有关”。
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2 相关概念及基础理论
2.1 旅游管理相关概念
3 连云港市旅游管理体制的现状、存在问题及成因分析 ................................. 10国外旅游强国管理制度实践和做法很成熟，很多经验值得我国学习。具体包括：
一是侧重旅游创新概念研究。Hjalager（2002）提出对旅游中创新的缺陷进行修补，指出旅游创新可以在产品创新、过程创新、管理创新、组织创新、制度创新当中的一个或者多个类型中发生。
二是侧重制度创新与经济增长双边关系研究。很多学者研究指出，“制度创新与制度均衡是一个相互变量指数，共同作用于制度变迁，制度均衡也可能在新的外在条件和潜在利益下被打破，通过激发制度的正向作用效能来促进经济发展乃至增效”。Galbraith（1973）明确提出“技术的应用必须有赖于组织，实际上就是强调了制度在经济增长过程中的重要作用”。Luc Moers(1999)指出：“在转型中的国家，制度变迁对经济增长的影响更为巨大”。
三是侧重旅游创新的动力因素进行研究。很多国外学者提出技术进步、市场需求、市场竞争都是产生旅游创新的重要因素。Guerin（2006）提出创新精神可以推进旅游创新。Hall（2008）详细探讨了旅游创新的动力因素，包括经济能力、政府角色、个体企业家精神等。
四是侧重对旅游创新的影响因素进行研究。Poon（1993）对“网络结构对旅游业的技术创新及扩散过程的影响进行了探讨对旅游创新系统进行研究”。Pikkemaat（2006）提出旅游创新的关键因素是知识及其管理。Mattsson（2005）把“运用到旅游部门的创新系统定义为“一个网络”，认为这个系统是一个比制造业、服务业更松散连接的系统。Sundbo（2007）提出旅游企业创新行为与企业规模有关”。
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2 相关概念及基础理论
2.1 旅游管理相关概念
2.1.1 旅游
1600 多年前，“旅游媚年春，年春媚游人。徐光旦垂彩，和露晓凝津”是南北朝诗人沈约《悲哉行》的名言佳句，是我国古代文化典籍中提及“旅游”一词的最早文献。吴承恩《著》中有语：“会有京华旅游淮海浪士，闻之欢喜。”当然，古人对旅游早有解释，
1600 多年前，“旅游媚年春，年春媚游人。徐光旦垂彩，和露晓凝津”是南北朝诗人沈约《悲哉行》的名言佳句，是我国古代文化典籍中提及“旅游”一词的最早文献。吴承恩《著》中有语：“会有京华旅游淮海浪士，闻之欢喜。”当然，古人对旅游早有解释，
“旅者，失其本居，而寄他方，谓之为旅，闲暇无事之为游”。就是说，旅就是指一个人在空间上从此地到彼地的移动过程，游就是游览的意思。可见，旅游一词及行为在我国由来已久[17]。
近现代以来，国内外，无论是官方还是学界对“旅游”一词界定不胜枚举。一战和二战间歇期，因国际层面的旅游收入倍增，在官方统计学意义上，对涉及“旅游”的内涵迫切需要有一个准确、合适的界定。1936 年举行的一个国际论坛，国家联盟统计专家委员会首次对“旅游者”进行界定，认为“旅游者是指离开其惯常居住地到其他国家旅行至少 24小时以上的人”，后联合国（取代了原来的国家联盟）认可并追加了“最长停留时间不超过 6 个月”的限定。1963 年，联合国国际旅游大会提出了“游客（Visitor）”一词，“离开其惯常居住地所在国到其他国家去，且主要目的不是在所访问的国家内获取收入的旅行者”[18]。后又细分出，临时性游客，即在访问国逗留时间超过 24 小时且以休闲、商务、家事、使命或会议为目的的人；短期旅游者，即在所访问地停留时间在 24 小时以内，且不过夜的人。1980 年，世界旅游组织在马尼拉会议上对“旅游”这一概念进行了界定，提出“旅游是指人们为了和平的目的进行迁移，或者为了实现经济、社会、文化和精神方面的个人发展，并促进人与人之间的理解和合作的目的而进行的旅行”[19]。张践编译《西方旅游业》将其定义“不以赚钱为目的，非定居者的旅行和暂时居留的现象以及形成的各种关系的活动”。1980 年之后，学者更加强调旅游的综合性，更加注重因旅游而出现的诸多现象与关系，麦金托什指出“旅游是指在吸引和接待旅游及其访问者的过程中，由于游客、旅游企业、东道政府及东道地区的居民的相互作用而产生的一切现象和关系的总和”[20]。1985 年之后，我国学者对“旅游”进行界定，认为“旅游是现代社会中居民的一种短期性、异地性、业余性和享受性的特殊生活方式。给学者提供了一个新颖的研究视角。
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2.2 旅游管理相关基础理论
2.2.1 旅游公共管理理论
旅游公共管理理论是继承新公共管理理论相关内容而来的，新公共管理理论作为一种新的公共行政理论和管理模式，自 20 世纪七八十年代兴盛于英美。借鉴于西方现代经济学和私营企业管理的理论与方法，主张将企业化的管理方法、竞争机制引入到政府等公共部门，强调组织行政绩效的改善要以市场或顾客为导向，依托更加灵活、富有成效的管理手段和技术，并积极引入竞争机制来促进公共服务质量和水平的提高与改善。旅游公共管理是一种新的旅游管理模式，通过接纳新公共管理理论思想，旅游相关人员为本，旅游行政管理为核，提高效率效果为重点，服务旅游关联者为导向，全面有效地组织、协调和控制涉及旅游活动，并提供优质旅游产品服务[28]。国内旅游业都是政府主导下的旅游管理体制，旅游行政管理部门为主体，注重行政命令和行政指挥，排斥旅游相关性的企业、协会以及其他旅游公共服务部门。随着人们旅游认识和旅游偏好的变化，行政指挥式管理模式已不能满足旅游产业发展，产生矛盾，由传统行政管理模式向现代社会公共管理模式的转变，已经成为我国旅游管理迫切需要解决的理论问题。
2.2.2 旅游协同管理理论
近现代以来，国内外，无论是官方还是学界对“旅游”一词界定不胜枚举。一战和二战间歇期，因国际层面的旅游收入倍增，在官方统计学意义上，对涉及“旅游”的内涵迫切需要有一个准确、合适的界定。1936 年举行的一个国际论坛，国家联盟统计专家委员会首次对“旅游者”进行界定，认为“旅游者是指离开其惯常居住地到其他国家旅行至少 24小时以上的人”，后联合国（取代了原来的国家联盟）认可并追加了“最长停留时间不超过 6 个月”的限定。1963 年，联合国国际旅游大会提出了“游客（Visitor）”一词，“离开其惯常居住地所在国到其他国家去，且主要目的不是在所访问的国家内获取收入的旅行者”[18]。后又细分出，临时性游客，即在访问国逗留时间超过 24 小时且以休闲、商务、家事、使命或会议为目的的人；短期旅游者，即在所访问地停留时间在 24 小时以内，且不过夜的人。1980 年，世界旅游组织在马尼拉会议上对“旅游”这一概念进行了界定，提出“旅游是指人们为了和平的目的进行迁移，或者为了实现经济、社会、文化和精神方面的个人发展，并促进人与人之间的理解和合作的目的而进行的旅行”[19]。张践编译《西方旅游业》将其定义“不以赚钱为目的，非定居者的旅行和暂时居留的现象以及形成的各种关系的活动”。1980 年之后，学者更加强调旅游的综合性，更加注重因旅游而出现的诸多现象与关系，麦金托什指出“旅游是指在吸引和接待旅游及其访问者的过程中，由于游客、旅游企业、东道政府及东道地区的居民的相互作用而产生的一切现象和关系的总和”[20]。1985 年之后，我国学者对“旅游”进行界定，认为“旅游是现代社会中居民的一种短期性、异地性、业余性和享受性的特殊生活方式。给学者提供了一个新颖的研究视角。
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2.2 旅游管理相关基础理论
2.2.1 旅游公共管理理论
旅游公共管理理论是继承新公共管理理论相关内容而来的，新公共管理理论作为一种新的公共行政理论和管理模式，自 20 世纪七八十年代兴盛于英美。借鉴于西方现代经济学和私营企业管理的理论与方法，主张将企业化的管理方法、竞争机制引入到政府等公共部门，强调组织行政绩效的改善要以市场或顾客为导向，依托更加灵活、富有成效的管理手段和技术，并积极引入竞争机制来促进公共服务质量和水平的提高与改善。旅游公共管理是一种新的旅游管理模式，通过接纳新公共管理理论思想，旅游相关人员为本，旅游行政管理为核，提高效率效果为重点，服务旅游关联者为导向，全面有效地组织、协调和控制涉及旅游活动，并提供优质旅游产品服务[28]。国内旅游业都是政府主导下的旅游管理体制，旅游行政管理部门为主体，注重行政命令和行政指挥，排斥旅游相关性的企业、协会以及其他旅游公共服务部门。随着人们旅游认识和旅游偏好的变化，行政指挥式管理模式已不能满足旅游产业发展，产生矛盾，由传统行政管理模式向现代社会公共管理模式的转变，已经成为我国旅游管理迫切需要解决的理论问题。
2.2.2 旅游协同管理理论
协调管理又称“协同学”，联邦德国物理学家 Hermann Haken 于 20 世纪 70 年代创立。强调：“一个稳定的系统，其子系统都是按照一定的方式协同活动的，任何系统一旦被封闭，缺乏甚至无法与外界环境进行物质、能量和信息交流，孤立或封闭状态就会出现，最终破坏其内部的所有有序结构，呈现出一片‘死寂’的景象”[30]。因此，每一个个体系统要想更好的维持其生命，就必须不断与外界系统进行物质、信息、能量的交换，是使得系统向有序化方向发展。最终通过统一、协作方式解决矛盾，实现整体效应和协同发展。旅游业具有极强的产业综合性和交叉性，其发展离不开产业、行业、企业以及社会组织的协调与合作。旅游协同不是单单地协调、合作，是以旅游经济有效管理和调控作为根本出发点，更是以产权、组织、体制为基础的更深层次的关联，把旅游大协同理念贯穿在各部门，通过创新必要管理模式和利用先进技术手段，全方位整合各类资源要素，建立不同层面协同机制，增强竞争力[31]。#p#分页标题#e#
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3.1 连云港市旅游管理体制的现状 ................................... 10
3.2 连云港市旅游管理体制存在的问题 .............................. 13
3.3 连云港市旅游管理体制存在问题的成因 ......................... 14
4 国外旅游管理体制的经验与启示 ..................................... 16
4.1 美国旅游管理体制的经验与启示 ........................... 16
4.2 日本旅游管理体制的经验与启示 ...................................... 17
4.3 泰国旅游管理体制的经验与启示 ............................... 18
5 连云港市旅游管理体制的对策建议 .......................... 20
5.1 加强旅游发展顶层设计 .................................. 20
5.2 实施旅游市场综合监管 ......................................... 21
5.3 提升旅游市场化运作水平 ....................................... 22
5 连云港市旅游管理体制的对策建议
5.1 加强旅游发展顶层设计
通过加强旅游发展的顶层设计，建立统一的市级层面旅游协议机构，并将旅游管理的机构设置从单一旅游部门管理转向综合协调管理，改革机构设置方式，构建综合性管理机构，综合运作旅游资源，统筹产业发展，对促进连云港市旅游发展将起到事半功倍的效果。
成立由连云港市委、市政府主要领导牵头的旅游工作领导小组，健全例会制度，市政府主要领导每年召开两次、市政府分管领导每季度至少召开 1 次专题会议，研究协调、安排部署旅游发展中的重点问题、重大事项，加强对全市旅游业发展的组织领导。通过问题交办、难题会办、现场督办等方式，将旅游业发展纳入各级年度目标绩效考核体系，加强督导检查，确保工作任务落实到位。
把连云港市旅游局改设为连云港市旅游委员会，作为连云港市政府组成部门。设主任1 人，副主任若干人，分别由原市旅游局局长、副局长担任，另设兼职副主任若干名，由市有关部门领导构成，充分发挥规划、园林、国土、交通、绿化、文化、文物、体育、物价、工业、工商、质检、公安等多部门协同优势，更好地适应发展需要。兼职副主任由云台山景区管委会、连岛度假区管委会以及上述相关部门领导构成。职责是：在市旅游局原有职责基础上，增加整合旅游资源、统筹产业发展、推进旅游目的地体系建设等职能，即明确“战略规划、产业政策、综合协调、市场培育、公共服务、行业监管”六大职能，凸显旅游管理体制由传统的行业指导向产业统筹转变[46]。具体增加四项职责:指导协调全市重点旅游区域和重大旅游项目规划、开发建设及旅游资源保护工作；指导云台山风景名胜区和全市其它重点景区、度假区等重点旅游建设项目的规划编制和方案的审查、审批工作；参与城市旅游基础设施和旅游项目建设的规划指导[47]。负责旅游系统的综合协调，组织协调城市旅游环境和基础设施、旅游交通、旅游购物、旅游餐饮住宿、旅游文化娱乐等各类资源的整合、优化配置与规划指导。负责协调旅游公交线路的开发和旅游景区（点）门票等价格的确定和调整工作。负责旅游资源认定审批工作；负责旅游公共服务体系规划和组织实施；牵头协调旅游信息化和智慧旅游建设。
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6 结语
参考文献（略）
