1绪论
1.1研究背景及意义
1.1.1研究背景
2009年欧洲债务危机以来，世界经济受到严重影响。债务危机严重的国家其债务占GDP的比重已超过90%。2010年的数据显示，希腊债务占GDP的比重为144.9%,葡萄牙为93.3%,爱尔兰为92.5%。诸多原因造成了这些国家的债务比例超高，其中最重要的是财务管理不善，从根本上讲是因为政府会计不能全面反映政府资产负债等财务状况。资产和负债是会计中两大重要要素，在会计信息披露过程中更是重中之重。同样，对于政府会计来讲，资产和负债也是不可忽视的重要方面，然而，政府会计使用的计量基础——收付实现制,却不能很好的将这两项合理准确的反映出来。收付实现制是按照资金的收付为基础的计量方法，有真实的资金收支才会做账反映，这样可以很好的控制预算资金的流动，却忽略了一些未支出债务，这部分债务在以收付实现制为核算基础的计量方法下是一种隐性债务，其很可能导致债务超标，从而造成债务危机。当然，政府会计核算的不只是资产与负债的关系，政府会计是一个庞大的会计信息系统，这个信息系统应包含政府的所有财务信息。随着经济的发展，我国经济体制和政治体制的改革也逐渐深入，经济环境也发生了很大的变化，尤其是政府职能的转变、公共财政体制的改革、政府收支相关科目的变化以及政府绩效评价制度的建设和监督的加强，这些都要求政府给出高质量的会计信息来满足各方面发展的需要。然而，我国实施预算会计以来，准则规定政府会计采用收付实现制，收付实现制最大的优点是能够体现政府当期的收支平衡，但它却不利于全面准确的反映政府财务状况，也不利于全面评价管理者的工作绩效。在收付实现制下，全部的非现金交易不作为当期收入或支出核算，也不核算相应的债权和债务。这种核算方式明显会低估当期的财政支出，虚增国家可供支配的财力资源，对国家下一期的预算编制工作产生不利影响。在会计分期假设下,同一会计期间发生的同一业务的收入和费用，收付实现制会在不同期间确认，这样就不能正确反映当期业务活动所付出的代价。将收入和费用计入不同的会计期间，就无法对二者进行匹配，不能真实准确地反映政府部门和行政事业单位提供公共产品和服务的成本代价。长期坚持这样的核算方式会导致政府财政困难，管理效率低下等问题。
上个世纪70年代，西方国家为了增加财政信息透明度，提高政府工作效率，摆脱政府财政困难，掀起了 “新公共管理运动”。“新公共管理”理论要求政府更透明的反映预算及其他财务信息，提倡引入权责发生制以满足各方面的要求。OECD是最早践行新公共管理理论的组织，目前OECD34个国家中绝大多数国家都引入了权责发生制，权责发生制更适用于现代政府管理的观念已深入人心。随着我国经济市场化程度的不断加深，我国政府对市场经济的指导，从直接干预转变为间接的调控，政府部门和市场的界限逐步清晰。政府的职能主要是提供公共物品和服务，维护市场经济发展所需的法制环境。这就要求市场经济主体要全面及时的了解政府信息，以便预测和安排自己的经济活动，另外经济主体还要监督和制约政府合规履行职能，以防止越位缺位的发生，并对政府活动绩效进行有效评价。政府职能的转变还要求各级政府要监控自身的资产管理和债务情况以及财政资金的使用和绩效，以便提供真实全面完整的政府财务信息。进入新世纪以后，我国的财政体制发生了一系列的变化，包括部门预算、收支两条线、国库集中收付、预算外资金纳入预算管理、绩效评价、政府采购等。这些变化要求我国的政府会计不能再以衡量预算与政府行为是否相符为目标，而应从加强政府财务管理的角度，保证财政资金使用的有效性和财务管理的公开透明。政府部门为了能达到既定的管理目标需要有效真实的政府财务信息进行支撑。这样也要求政府会计不能只提供传统的预算会计信息，还应当提供反映政府财政资金使用情况的相关信息。只有这样，才能有效的监督财政资金的使用，才能从具体业务的角度监控部门预算执行的情况，才能保证政府采购实施的公开、公平、公正，保证国库集中收付制度的合规等等。另外，政府会计体系的建立和完善是政府绩效评价制度的财务基础，没有合格的政府会计体系就没有完整的政府绩效评价制度。随着经济的发展，中国的财政收支规模连续几年增长，并于2011年成功超过10万亿元大关。财政收入资金是政府支配的重要资源，然而政府对于这些资源只有使用权。但这种使用权也不是任意使用权,它是政府接受社会公众的委托，行使政治和经济职能，那这些资金的使用就要在公众的监督下使用，不仅仅要完成预算收支的受托责任，还要完成对政府财务收支状况和财务状况的受托责任。从根本上讲，政府部门只是财政资源的受托人，其对财政资源的使用应透明公开，以方便社会公众对其进行绩效评价，要进行这些工作，其基础就是建立现代化的以权责发生制为基础的现代政府会计制度。
2权责发生制政府会计相关理论分析
2.1会计的确认基础
现代会计理论成立以来，会计确认基础一直有两种理论，即：收付实现制和权责发生制，虽然理论上一直认为权责发生制要优于收付实现制，但是收付实现制一直没有被遗弃，在除了企业财务会计领域以外的很多专业会计仍在采用收付实现制，政府会计就是其中之一。政府会计作为会计的一个分支，其核算基础也就权责发生制和收付实现制两种，两种核算基础的优缺点并没有因为会计主体是企业还是政府而发生太大的变化。一个企业赖以生存和发展的首要条件是拥有足够的资金。现金循环运动是企业生存的基本前提和资本增值实现的关键环节。企业经营者在进行各项决策时必须了解各项经营方案的现金流量，并以现金流量作为评价指标。现金管理水平的高低直接影响着企业的资产流动性及收益水平，制约企业的发展。忽视现金流动造成的产品积压、资金沉淀严重阻碍着企业的发展。收付实现制的优势用一句话概括就是它能够准确的反应会计主体当期现金的真实流入和流出情况，而这正是权责发生制的不足之处。然而，在实务界收付实现制已经被企业财务会计几乎完全抛弃，这说明在现代经济背景下，企业需要的是全面的财务信息而不是只注重现金收支的财务信息。新公共管理理论强调政府会计企业化，对财务信息的要求也应该接近企业财务会计的处理方式，因此，他们强调将权责发生制引入政府会计。
3我国预算会计制度的现状及存在的问题........... 19
3.1我国预算会计制度......... 19
3.2我国预算会计存在的问题......... 21
3.2.1现行预算会计预算约束力不强 .........22
3.2.2现行预算会计反映资金运动的范围过窄 .........22
3.2.3现行预算会计的收付实现制基础弊端百出......... 23
4政府会计改革的国际经验与启示......... 27
4.1改革背景......... 27
4.2美国政府会计改革的逐步拓展模式......... 28
4.3意大利政府会计改革的分布到位模式......... 30
4.4新西兰政府会计改革的一部到位模式......... 31
4.5对中国政府会计改革的启示 .........33
5权责发生制政府会计改革的措施......... 35
5.1引入权责发生制核算基础的配套措施......... 35
5.2制定政府会计准则体系，明确政府会计的目标.........36
5.2.1制定政府会计准则 .........36
5.2.2确定政府会计目标和核算范围 .........37
5.2.3编制政府财务报告 ......... 37
5.3循序渐进的引入权责发生制......... 37
结论
我国目前政府的效率不高的一个重要原因是我国政府评价体系是建立在收付实现制基础上的，这种绩效评价体系缺乏可信性及说服力。进行政府会计改革的一个目的就是建立良好的政府评价体系，真正做到政府绩效的评价可信可靠有说服力。不过，目前全面改革的基础尚属薄弱，现在进行彻底改革的条件还不算成熟，应该选择采取循序渐进的方式对政府会计进行改革。循序渐进逐步深入的改革方式，其前期的改革很关键，因为前期的改革决定后期的改革，因此前期政府会计的改革要做到充分、长远的考虑。在引入权责发生制的时候，可以先将政府的支出区分为经营性支出和资本性支出，这样可以使政府部门的成本得以保证，也有利于政府绩效的考核。根据国际会计师联合会发布的《政府财务报告——会计问题与实务》提供的建议，在改变现行收付实现制核算体系的前提下，对于预期使用年限超过一年的资产的取得或建造的成本作为资本性支出核算，这样可以与其他提供持续服务而多次发生的运营支出和其它一次性支出做出区别。
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