第 1 章 引 言
1.1 研究背景
从宏观经济环境来看，一是宏观环境最广阔的背景，是全球经济仍处于危机后的深度调整期。在新一轮技术革命没有取得实际性进展前，稳定复苏的局面很难形成。二是宏观环境最鲜明的特征，我国经济处于“三期叠加”时期，房地产业进入发展的低谷期，土地出让面积及出让金额萎缩，土地经济学不可持续，土地政策趋于严格，区域财政体系发生变化。三是宏观环境最直接的影响，是宏观经济政策出现结构性变化。金融监管部门下发政策（《国发〔2014〕43 号:国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》①,《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》②），鼓励多种方式引入社会资本，约束地方政府平台公司银行信贷资金的扩张；同时采取积极的财政政策，允许财政赤字率及地方政府发行专项债和安排一般债券。四是是投资政策更加突出重点和创新方式。中央预内基建投资有所增加，投资专项将大幅压缩。我国投融资工具的创新和推出逐渐加快，以银行为代表的融资渠道逐渐被打破；五是金融体系不断健全和完善，金融体系资源配置能力不断提升。PPP 模式是一种新型的项目融资模式。项目 PPP 融资是以项目为主体的融资活动，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资，符合我国宏观经济政策方针。PPP 融资模式可以使社会资本更多地参与到项目中，吸收私营部门在投资和建设中更加有效率的管理方法与技术。公私双方形成互利合作的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。
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1.2 研究意义
PPP 模式的实质是将公共服务推向市场提供，政府向市场主体购买此项公共服务。通过 PPP 项目政府引进社会资本，将项目负债主体由政府转换为企业，或者将项目部分政府债务转换为企业股权。政府通过购买 PPP 项目整个生命周期的服务，政府的预算管理，由以往的收支管理年度预算，向中“资产负债”管理转变，且更加注重长期的财政规划。同时，通过市场竞争机制，在供给主体间择优、公开购买公共服务，从而可以提高地方政府财政的透明度。从发达国家的实践经验来看，例如水务、供电、地铁、高速公路、机场等，这些投资规模大、现金流量稳定、长期合同及主体关系清楚的项目，基本上都采取 PPP 模式，按照“谁使用谁付费”的原则来约束后阶段的运营及资金回笼。十八届三中全会以来，政府强调要减直接配置资源权利，所以政府要减少“有形的手”对市场尤其是对资源的掌控或干预，逐步退出垄断行业。作为新型城镇化建设和生态文明建设的一项主要内容，我国污水处理设施及管网建设破旧，运行管理效率低下，城市面临饮水及水环境差的问题。污水处理行业投资大，固定成本占很大比例，投资回收期长，不管建设主体为公为私，都需要大量的资本投入及资本运作能力。在这种行业特征下，运用 PPP 模式，不仅是微观层面的社会资本方以及地方政府、投融资平台公司操作方式转型升级，更是一次宏观层面的市场管理体制机制和政府职能的变革。本文正是通过对国内外理论研究成果的分析，对财政部发布的首批 PPP 示范项目的总结归纳，对湘潭经开区污水处理厂这一具体案例的分析，得出 PPP 模式在具体运用中的相关政策建议。从而提高资项目资本、技术、人力资源等生产要素的运营效率和利用水平,提高公共服务质量，实现城市资源、环境、经济和社会的协调、统筹、可持续发展。
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第 2 章 文献综述和相关理论
2.1 国内外研究文献综述
国外关于PPP在理论上的研究很多，具有代表性的是：Harvey Brooks等(1984)从改善社会效益角度出发，研究公共和私营部门应以什么样的角色来开展 PPP 项目合作，私营部门的参与度在一个什么样的范围，才能有效的实现效率和公平。Korajczyk（2003）研究了宏观经济环境和融资约束对资本结构设计的影响，并据此建立了公司目标资本结构模型。该模型以宏观经济环境和公司特征变量为函数，展示了宏观经济条件对资本结构选择影响。Maskin和Tirole (2008)指出,PPP模式的兴起除了这种项目合同方式所固有的优点以外,最重要的是政府可以此来避免资金约束的压力,将政府债转变为企业债。Serebrisky 和 Estache(2004)认为 PPP 项目的成功,政府政策的稳定性和持续性是非常重要的,如果政府政策缺乏连贯性,很容易导致 PPP 项目合同的再谈判或者合同提前终结。Lilley.Mick等(1993)主张 PPP 模式是在专家的建议下能够规避风险和保障公共利益的模式，PPP 所采取的形式则有各参与方所承担风险的类别决定。风险的规避则是因为服务推向市场后由私人部门的技术和经验来做保障。Gholamreza Heravi.A.M.ASCE与 Zeinab Hajihosseini(2008)认为在世界各国政府财政资金紧张和基础设施项目运行低下的现实环境下，总体来说，引入 PPP 模式，对整个项目的策划、执行、监测和控制都是一种提升。当然由于 PPP 项目在运行过程中的具体操作和国别背景不同，运行结果也各有不同。其通过对 PPP 项目合同的组织形式、存在的风险，成功和失败项目案例，提出改进措施和建议，从而为发展中国家运用 PPP 模式提供借鉴。Jonathan P.Doh 与 Ravi Ramamurti（2004）指出，在过去十几年间，私人投资在发展中国家基础设施中增长迅速，但存在巨大的风险，对公共服务的稳定及质量存在将构成很大影响。因此 PPP 项目整个生命周期中，政府要有所为有所不为，为投资者和开发商风险的评估和预警提供策略支持。
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2.2 PPP模式发展历程
经过几十年的制度建设和社会实践，世界各国已经对 PPP 形成了规范的认识，并且积累了丰富的经验。根据大部分国家 PPP 模式发展历程来看，基本都是先从交通运输、废水处理、水利以及卫生医疗领域开始，逐步转移到其他领域。建筑师斯密指出，收费公路是现代 BOT 前身。在古罗马时期，意大利北部萨拉西人被授予特许权对道路征收通行费，作为其提供道路养护服务、跨山脉搬运物资的补偿。中世纪，桥梁建设的成本的收回则通过收取通行费。1286 年伦敦大桥开始向公众收取通行费；1663 年，英国第一条收费公路收费建成，收费期限为 21 年。在供水方面，伦敦私人企业供水有 400 多年的历史，到 20 世纪初经历私营系统全部国有化。20 世纪 70 年代末，英国国内实行大规模民营化，80 年代，用水也恢复了到了的私人供给。在 PPP 的实践方面英国走在世界前列，特别是它在自来水的供应方面已经走过了一个循回，是世界范围很具有典型性，是各国所参照和学习的典范。
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第 3 章 PPP 模式在污水处理领域的应用现状分析......14
3.1 污水处理领域的投资现状....14
3.2 PPP 模式在污水处理领域的运作形式.........15
3.2.1 公有公营模式......15
3.2.2 公有私营模式.......16
3.2.3 私有私营......18
3.3 财政部公布的第一批 PPP 污水处理示范项目研究...........19
第 4 章 湘潭九华污水处理厂 PPP 模式的应用研究.......24
4.1 项目采用 PPP 模式必要性分析...........24
4.2 湘潭九华污水处理厂 PPP 模式可行性分析.......26
4.3 项目总体评价........31
4.3.1 项目的风险点......31
4.3.2 项目的合理性......31
第 5 章 PPP 模式应用政策建议研究......33
5.1 引入第三方机构保证公私双方地位的平等........33
5.2 制定科学调价机制均衡的各方利益....33
5.3 项目双方要诚实守信、认真履约、对公众负责........34
5.4 各方积极参与形成合力，保证项目完成整个“生命周期”......34
5.5 设置提前终止或回购机制保障社会资本安全....35
第 5 章 PPP 模式应用政策建议
自十八届三中全会颁布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，国家部委到省市各地方政府出台的一系列政策法规，引导和鼓励社会资本参与公共设施建设和提供公共服务产品。结合财政部发布的首批污水处理领域PPP 示范项目，及湘潭经开区污水处理厂的具体应用，证明 PPP 模式要为公私双方的转型升级提供了一条重要路径，还有许多要进一步论证的地方，对此本文提出以下建议。
5.1 引入第三方机构保证公私双方地位的平等
在 PPP 合同中，政府和社会资本是平等主体，是一种“伙伴关系”应作为平等的法律主体来看待。污水处理领域属于公共事业，“行政性”则是保障公共利益根本所在。另外政府在项目公司中占股，在履行监督权的同时也股东参与了项目公司日常的经营管理，角色不明确。在本案例中，合同双方权利地位应当平等，本项目具有一定的盈利性，采用使用者付费形式，在供水量未达到合同约定水量的情况下，辅以政府付费形式，具有明显的“合同性”。但合同内容约定保证了政府控制权，政府股东处于金边股地位，在涉及民生、环保等重大事项上政府股东享有一票否决权。所以建议采取池州市污水处理及市政排水设施购买服务的可取做法，引入第三方专业机构或任命工程、法律、财务等专家定期检查项目进展，参与项目准备、招标、尽职调查及合同管理等全过程，对项目进行动态监督预警和评估，向政府主管部门报告项目进展以及安全和环境问题，有效减少或避免后续过程中的风险，权衡合同双方地位，保障“合同性”的基础性地位，实现双方权责利关系上的平等，达到“共赢”局面。#p#分页标题#e#
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结论
本文在大量阅读国内外权威文献和 PPP 模式的典型案例的基础上，对 PPP 模式的主要运作方式进行了理论的研究。在理论研究的基础上，通过对财政部发布的第一批 PPP 运用于污水处理领域的示范项目进行比较分析，以及对湘潭经开区污水处理厂案例的可行性分析，得出以下结论。
第一、PPP 模式是一种以项目为主体的融资活动。对于新建项目，政府部门可通过 PPP 模式引进社会资本不会带来新的负债，也可以将存量债务包装为PPP 项目，降低政府部门债务的同时，提供公共服务。PPP 模式更是一种持续的运营管理模式。其不仅具备计划、组织、领导、控制等一般的管理职能，更注重政府对项目中后期建设运营的参与程度以及企业对项目前期科研、立项等阶段参与。在我国经济新常态下，能够促进政府和企业双方转型和升级。
第二、目前适合我国地方政府所用的 PPP 模式实际为三种:托管运营、BOT、TOT。财政部发布的第一批 PPP 模式在污水处理领域的 9 个示范项目，除如皋市城市污水处理一、二期提标改造和三期扩建工程采用 ROT 模式外，其余项目采取的均为此三种。
第三、湘潭经开区污水处理厂，作为湖南省唯一入选财政部发布的首批 PPP示范项目，项目立项通过省发改委审批，特许经营权经湘潭市政府授权，通过公开招标方式引入投资人，在程序上合法合规。在财务上，通过对项目盈利能力、偿债能力及敏感性分析，表明污水处理项目属于社会公益类项目，盈利能力不可能太高，在财务上具有可行性。但工程投资额度大，投产初期利息负担较重。为尽快实施项目，早日发挥项目的经济及社会效益，建议加大财政支持力度。
第四、以湘潭经开区污水处理厂为典型的三四线城市基础设施建设 PPP 项目，投资规模不大，数量众多、总体规模大。同时，三四线城市相比于一线、二线城市基础设施方面较为薄弱。因此，一是建议财政部在制定对 PPP 项目的优惠和扶持政策时，重点考虑对三四线城市基础设施建设 PPP 项目的支持。二是在推广 PPP 模式过程中协调不同部门的分工，建立财政部门统筹、主管部门执行的分工模式。三是提高金融市场对 PPP 模式的支持力度。从政策角度提高对 PPP 项目的支持力度，运用保险、社保基金，或提供 PPP 专项贷款，起到降低项目融资成本，最终降低公用事业服务价格的作用。
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参考文献(略)
